RAL Online Jan. 20, 2018 - 8668 Views

As Diversas Formas de Responsabilidade das Autarquias e dos Seus Orgão e Titulares

1. Responsabilidade e autonomia

Às Autarquias locais concede a Constituição da República Portuguesa e a Carta Europeia do Poder Local o direito e a capacidade efectiva de gerirem sob a sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações uma parte importante dos assuntos públicos.

Chama-se a esta capacidade a autonomia do Poder Local.

A esse nível de autonomia tem, todavia, de corresponder um elevado grau de responsabilidade por parte das Autarquias e dos seus órgãos e titulares.

Com efeito, autonomia e liberdade são as condições da responsabilidade e esta não pode existir sem aquelas.

É assim na vida dos homens, das pessoas naturais, terá de ser assim na vida das pessoas colectivas e, designadamente das pessoas colectivas de interesse público.

Responsabilidade, etimologicamente, significa capacidade de responder; isto é, a possibilidade de assumir e respeitar compromissos.1

Responsabilidade é, assim, também, a capacidade de «prestar contas», em virtude de compromissos (livremente assumidos).2

No âmbito da gestão dos assuntos públicos a importância desse prestar de contas adquire uma relevância fundamental.

Uma relevância desde logo política e, por sua causa, uma acrescida relevância criminal, civil e financeira.

Por isso, a Constituição da República Portuguesa (artigos 22.°, 117.° e 271.°) e as leis especificam, individualizam e valorizam com maior exigência a responsabilidade do Estado, das demais entidades públicas e dos titulares dos respectivos órgãos e cargos.

Nessa medida e no que respeita às questões da responsabilidade não importa muito o diferente grau de importância e a amplitude das atribuições dos diversos órgãos da administração central ou local e da competência dos seus titulares.

O que importa é a comum natureza pública e política dessas atribuições, bem como a preservação dos valores de confiança e fiabilidade que elas exigem.

Isto, mesmo que nos situemos no âmbito das atribuições e competências das freguesias e ainda que elas não revistam o mesmo relevo das que estão cometidas aos municípios e ao governo central.

Aliás, do ponto de vista das populações, até pela maior proximidade que delas têm as freguesias, mais significativo deve ser, numa perspectiva de cidadania, o grau de exigência, de controlo e de prestação de contas.

2. Diversos tipos de responsabilidade

Quando falamos de responsabilidade de entes públicos e, designadamente, da responsabilidade de órgãos de poder público e dos seus titulares e, ainda mais concretamente, dos que pertencem ao Poder Local, haverá que distinguir, de imediato, os diferentes níveis e tipos de responsabilidade que importa abordar.

No seu artigo 117.°n.° 1 a Constituição da República Portuguesa define, muito claramente, os planos de responsabilidade dos titulares dos cargos públicos.

De um lado, como dissemos, sobressai, desde logo, a responsabilidade política dos seus órgãos e titulares.

Dela e dos seus mecanismos de efectivação tratam a própria Constituição da República Portuguesa, a Lei n.° 169/ 99, de 18 de Setembro e, de certa forma, a Lei n.° 27/96, de 1 de Agosto.3

De outro, haverá que salientar a responsabilidade criminal dos titulares dos órgãos, por infracções cometidas no exercício e por causa dos seus cargos políticos (artigo 117.° n.° 3 da Constituição).

No essencial, tal responsabilidade resulta da prática dos factos tipificados como crimes no Código Penal e na Lei n.° 34/87, de 16 de Julho.4

Depois, ter-se-á que abordar a responsabilidade civil por actos de gestão pública.

Esta vem tratada, fundamentalmente, no DLn.° 48 051, de 12/11/67 e, no que especificamente respeita às Autarquias, na Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro.

Finalmente, importa estudar a responsabil idade financeira (artigo 214.° da CRP).

Dela se ocupa, em especial, a Lei n.° 98/97 de 26 dc Agosto.5

A parte a questão da responsabilidade política, e, mesmo assim, tudo depende da amplitude que, neste caso, quisermos dar a esse conceito, acontece que, por vezes, os planos de efectivação dos diferentes tipos de responsabilidade que antes citámos se sobrepõem e confundem.

No entanto, é fundamental, para um completo esclarecimento dos próprios titulares dos órgãos das autarquias e para evitar a confusão da opinião pública e permitir, até do ponto de vista cívico e político, uma apreciação esclarecida das actuações em jogo, a clara diferenciação dos planos em que, em cada momento, nos encontramos e que tipo de responsabilidade se pretende efectivar.

Procuraremos, por isso, de seguida, embora sinteticamente, esclarecer as linhas fundamentais da responsabilidade criminal, civil e financeira dos órgãos das autarquias e dos seus titulares, tentando, simultaneamente, alertar para aqueles casos que, por menos perceptíveis ao comum dos cidadãos, podem, apesar de tudo, conduzir a situações que determinam responsabilidade dos órgãos e dos seus titulares.

Deixaremos de fora o problema da efectivação da responsabilidade política. Isto, porque ela se desenvolve num outro plano, não necessariamente jurídico ou em que, pelo menos, só indirectamente, por acção doutros mecanismos e por via da efectivação dos outros tipos de responsabilidade já referidos, ela pode assumir aqueles contornos.

3. Atribuições e competências dos titulares dos órgãos representativos das autarquias que podem ocasionar responsabilidade.

Antes do mais e para não nos afastarmos muito das realidades vividas no dia a dia das autarquias, recordemos, de seguida, algumas das atribuições, competências e obrigações dos seus órgãos e titulares que podem proporcionar situações de responsabilidade.

As atribuições e competências das autarquias e dos seus órgãos e titulares que mais facilmente podem ocasionar situações de responsabilidade são naturalmente as que dizem respeito à gestão de dinheiros públicos, no entanto muitas outras obrigações podem determinar também as mesmas situações.

Na impossibilidade de nos referirmos a todas, destacaremos apenas aquelas que, para efeito de responsabilização, nos parecem mais significativas.

Todas elas exigem, por isso, um enorme cuidado de aprendizagem dos mecanismos legais que as autorizam e determinam o seu controlo e podem, assim, se não usados com cuidado e consciência, tornar-se em verdadeiras actividades de risco, mesmo para quem esteja munido das melhores e mais rectas intenções.

3.1 No essencial é no âmbito da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro que se definem as competências dos órgãos das autarquias e dos seus titulares.

Não nos podemos, todavia, esquecer do enquadramento legal que a Lei n.° 159/99, de 14 de Setembro faz das atribuições das Autarquias. E aí que se consagra o quadro que define os diferentes ou confluentes fins que devem perseguir tanto os municípios como as freguesias e o Estado.

Regressando, agora, à Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro verificamos que é nos artigos 17.° e 53.° que, desde logo, se descrevem as competências da Assembleia de Freguesia e da Assembleia Municipal.

Assembleia de Freguesia e da Assembleia Municipal. Delas ressaltam os poderes que assistem a estes órgãos para estabelecerem normas gerais de:

Administração do património, de aprovação do plano e da proposta do orçamento, de autorização de empréstimos e abertura de créditos, de aquisição, alienação ou oneração de bens imóveis, de aprovação de posturas e regulamentos, de concessão de apoio financeiro a diferentes instituições.

Também no que diz respeito ao Presidente da Assembleia de Freguesia e da Assembleia Municipal são estabelecidas nos artigos 19.° e 54." competências importantes.

Entre elas destacam-se:

A função de assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações, participar ao Ministério Público asfaltas dos membros da assembleia e da junta, quando em número relevante para efeitos legais; isto é, perda de mandato.

Porém, mais relevantes são ainda, nesta perspectiva, as competências da Junta de Freguesia e da Câmara Municipal, dos seus membros e, designadamente, dos seus Presidentes.

Senão vejamos

Compete, por exemplo a estes orgãos:

Gerir os serviços e os seus recursos humanos; administrar e conservar o seu património; adquirir bens móveis e imóveis, bem como aliená-los e onerá-los; alienar em hasta pública, independentemente de autorização do órgão deliberativo certos bens imóveis; executar as opções do plano e o orçamento; elaborar e aprovar o relatório de actividades e a conta de gerência para apreciação do órgão deliberativo, bem como remeter ao Tribunal de Contas as contas da autarquia; executar por empreitada ou administração, directa as obras aprovadas e que tenham dotação orçamental; praticar os actos necessários ã participação da autarquia em empresas de capitais públicos de âmbito municipal; declarar prescritos a favor da autarquia mausoléus e sepulturas perpétuas, quando não sejam conhecidos os proprietários, conceder terrenos nos cemitérios; executar operações de recenseamento eleitoral; deliberar formas de apoio a diversas entidades para a prossecução de obras ou outros eventos; apoiar actividades múltiplas, etc.

Relativamente ao Presidente da Junta e da Câmara destacamos ainda as seguintes competências:

Autorizar o pagamento de despesas; submeter ao visto do Tribunal de Contas, quando for caso disso, os documentos elaborados que impliquem despesa; determinar a instrução de processos de contra-ordenação e proceder à aplicação de coimas; a arrecadação de receitas, o pagamento de despesas, a escrituração dos respectivos modelos contabilísticos.

Todas estas competências, todos estes poderes e funções podem, se usadas com violação de lei ou em prejuízo dos direitos legítimos de qualquer cidadão, do Estado, do Município ou da própria Freguesia, fazem incorrer aqueles órgãos ou os seus titulares, conforme os casos, em responsabilidade criminal, civil ou financeira.

Acresce que, em muitos casos, nem sequer é necessária uma actuação intencional ou dolosa para que se possa responsabilizar um titular dum desses órgãos pelos resultados ou pelo exercício indevido das suas competências e funções.

Em muitas situações basta a mera negligência para que os responsáveis possam incorrer em responsabilidade criminal, civil ou financeira; isto é, poderão ter de responder pelos seus actos e omissões na condução e exercício das suas funções e mandatos.

Vejamos então, em concreto, como esses diferentes tipos de responsabilidade se podem efectivar.

4. Responsabilidade criminal

4.1 Já vimos que a Constituição da República Portuguesa refere no seu artigo 117.° que os titulares dos cargos políticos respondem criminal- mente pelas acções e omissões que pratiquem no exercício das suas funções, cometendo, depois, à lei o desenvolvimento e explicitação dos crimes de responsabilidade dos titulares dos cargos políticos, bem como do regime de sanções aplicáveis e dos efeitos decorrentes das condenações, inclusive o da destituição do cargo ou da perda do mandato.

É o artigo 2° da Lei n.° 34/ 87, de 16 de Julho - o diploma que, em especial, regula esta matéria - que refere quais os crimes que, especificamente, se consideram de responsabilidade de titulares dos cargos políticos.

São eles, de acordo com esse preceito, para além dos expressamente previstos neste diploma os que a lei penal geral disser, desde que com referência expressa ao exercício dessas específicas funções ou com flagrante desvio ou abuso de funções e violação dos inerentes deveres. Por isso, podemos distingui-los entre crimes próprios, e crimes impróprios.

Importa referir, seguidamente, que o artigo 3.° da citada lei inclui expressamente entre os titulares dos cargos políticos todos os membros de órgãos representativos de Autarquias locais.

Segue-se, no referido diploma, depois da consagração de regras especiais de agravação e atenuação das penas, uma considerável lista de crimes a que a lei atribui particular relevância, por terem como agentes titulares de cargos políticos.

Na sua maioria tais crimes estão relacionados com o desvio e má utilização dos poderes funcionais atribuídos aos titulares dos cargos políticos e com o uso e gestão dos dinheiros públicos.

Depois, como se disse, são abordados os outros efeitos das condenações que, para além das penas, resultam para os diferentes titulares de cargos políticos que cometem tal tipo de crimes.

Entre eles, convém salientar, de novo, que, de acordo com o artigo 29.° daquela lei, a condenação definitiva por crime de responsabilidade cometido no exercício das funções de membro de órgão representativo de Autarquia local, implica a perda do respectivo mandato.

Finalmente, regulam-se algumas especiais regras processuais e o regime de responsabilidade civil emergente de crime de responsabilidade de titular de cargo político. Dele trataremos adiante.

4.2 No entanto, convém deixar, desde já, reafirmada a ideia de que, concomitantemente com a responsabilidade criminal, em muitos casos, se verifica a necessidade de indemnizar os lesados particulares ou o Estado e as outras pessoas colectivas de direito público por perdas e danos emergentes destes crimes de responsabilidade.

Além de que, a absolvição pelo crime não implica, necessariamente, a extinção do dever de indemnizar.

Finalmente, noutros casos, em que não há um terceiro particular lesado, pode ainda o autor de alguns dos referidos crimes incorrer, pelos mesmos factos, em responsabilidade financeira.

Atente-se, por exemplo, no crime de violação de normas orçamentais previsto no artigo 14.° da Lei n.° 34/ 87, de 16 de Julho.

4.3 Analisemos agora um pouco melhor algumas das mais importantes características da responsabilidade criminal.

Desde logo convém estabelecer que a ilicitude do facto e a culpa do agente são os pressupostos da responsabilidade criminal.

Depois, importa referir que, ao contrário da responsabilidade civil, a responsabilidade criminal apenas se efectiva em pessoas naturais.

Nestes termos, apenas respondem pelos crimes praticados os próprios titulares dos órgãos, responsáveis, de algum modo, pelas acções e omissões que a lei tipificar como crimes, e não os órgãos globalmente considerados.

Os comparticipantes dos crimes são assim apenas aqueles que, por qualquer forma, tiverem contribuído para a acção criminalmente relevante. No entanto, a pena de cada um deles poderá ser diferente, em função do seu concreto grau de culpa (artigo 29.° do Código Penal).

Não basta, por isso, pertencer a um órgão colegial, de que uma concreta deliberação, por ilegal, possa vir a ser qualificada como criminosa, para que, automaticamente, se seja alvo de imputação desse mesmo crime. E preciso, nesse caso, para que possa ser imputada a infracção, que o membro desse órgão haja, de alguma maneira, participado consciente e voluntariamente nesse acto.

Por exemplo, não comete qualquer crime desta natureza um membro de um orgão de uma autarquia que, apesar de o ser, se tiver oposto ou tiver faltado a uma reunião desse órgão, em que tenha sido, conscientemente, deliberado, pelos outros membros, dar um destino a dinheiro público, para uso público, diferente daquele a que ele estava legalmente destinado.

Isto, mesmo que todos os outros membros do orgão possam, por esse facto, ser responsabilizados pelo crime de peculato de uso previsto no n.° 2 do artigo 21.° da Lei n.° 34/87, de 16 de Julho.

A importância institucional e formal das posições que, em cada caso, cada titular de cargo político assume, individualmente e de forma pública e expressa, na condução da sua actividade pública, por causa das suas funções e no uso das competências é, assim, fundamental para o apuramento da sua responsabilidade, designadamente em caso de responsabilidade criminal.

Em suma, a responsabilidade criminal é individual e diz respeito aos concretos titulares dos órgãos e não obriga os próprios órgãos.

5. Responsabilidade civil

5.1 A responsabilidade civil tanto pode decorrer de factos casuais e, simplesmente, pelo risco ou de factos lícitos, casos em que a imputação é objectiva, como pode resultar de factos ilícitos em que a imputação é necessariamente subjectiva.

A nós, neste momento interessa-nos uma particular categoria desta última; isto é, a chamada responsabilidade civil extra-contratual por actos ilícitos de gestão pública.

No entanto, para que estejamos perante um caso de responsabilidade civil por acto ilícito de gestão pública exige a lei alguns pressupostos gerais:

  • Produção de um facto ilícito; 
  • Existência de culpa; 
  • Verificação de um prejuízo ou de um dano;
  • A existência de um nexo de causalidade entre o acto ilícito e o dano ou prejuízo. 

Como dissemos, regulam hoje esta matéria o DL n.° 48051, de 21 de Novembro de 1967 e a Lei n.° 169/ 99, de 18 de Setembro (artigos 96.° e 97.°) e ainda, no caso de o ilícito constituir crime, os artigos 45.° a 48.° da Lei n.° 34/87, de 16 de Julho.

O primeiro diploma citado regula, em geral, a responsabilidade da Administração; o segundo, trata, especificamente, da responsabilidade civil das Autarquias e dos seus órgãos.

Convém, no entanto e desde já, ressaltar que, do regime consagrado nestes diplomas, nem todos os ilícitos que podem ocasionar responsabilidade civil revestem necessariamente natureza criminal.

Basta, com efeito, que o acto que causou dano ou prejuízo a terceiros seja desconforme à lei, sendo que o conceito de acto ilícito previsto no artigo 6.° do DL n.° 48051, de 21 de Novembro de 1967 é especialmente amplo e abrangente. Por outro lado, importa referir também que, conforme os casos, a responsabilidade civil dos titulares dos órgãos políticos por actos de gestão pública e o consequente dever de indemnizar, tanto os pode obrigar perante terceiros lesados, como perante a própria Autarquia e o Estado.

5.2 Os factos ilícitos que determinam a responsabilidade civil podem ser imputados aos agentes a título de dolo, culpa grave ou culpa leve. Em todos os casos existe sempre responsabilidade da própria Autarquia (n.° 1 do artigo 96.° da Lei n.° 169/ 99, de 18 de Setembro).

No entanto, no caso de dolo, existe responsabilidade solidária da Autarquia e do autor do ilícito (artigo 97.° da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro).

Já no caso de culpa grave - diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo - existe responsabilidade exclusiva da Autarquia, podendo esta, depois, demandar o titular ou os titulares do órgão responsáveis pelo facto, a título de direito de regresso (n.° 2 do artigo 96.° da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro).

No caso de culpa leve existe apenas responsabilidade da Autarquia.

Finalmente, convém ainda recordar que, nos termos destas leis, se o acto ilícito causador de danos ou prejuízos a terceiros, à Autarquia ou ao Estado for praticado por algum dos membros dos orgãos das autarquias - pois é deles que aqui se cuida - não por causa das funções inerentes ao cargo, mas por motivos a ele alheios, embora durante aquele exercício, é exclusivamente ao referido titular que incumbe indemnizar.

6. Responsabilidade financeira

6.1 Por fim, abordaremos a responsabilidade financeira ou melhor, as diferentes modalidades desta forma de responsabilidade.

De algum modo, no que respeita aos titulares dos órgãos autárquicos, deverá ser este o plano de responsabilização mais compreensível e, eventualmente, o que maior interesse pode suscitar, até pela mais vulgar ocorrência de factos e situações de gestão corrente que lhe podem dar causa.

Ela resulta, primordialmente, da actividade de gestão pública dos di- nheiros públicos, da violação de normas financeiras e, como sua decorrência, da imperativa relação de colaboração que os diferentes órgãos da administração, e portanto, também, as autarquias, devem prestar ao Tribunal de Contas na sua função de controlo financeiro.

Mais concretamente, ela efectiva-se na sequência da tarefa de controlo jurisdicional que o Tribunal de Contas exerce sobre a gestão das entidades que integram o sector público administrativo e por causa das ilegalidades e irregularidades por este evidenciadas e verificadas, directamente ou tendo por base as auditorias realizadas pelos órgãos de controlo interno, designadamente a 1GAT e a IGF.

Com efeito, e como decorre do artigo 2.° n.° 1, c) e 5.° n.° 1, c), d), e), f), g) e h) da Lei n.° 98/97 de 26 de Agosto, tem o Tribunal de Contas competência para controlar financeiramente as autarquias c os seus órgãos, bem como fiscalizar a legalidade e o cabimento orçamental dos seus actos e contratos geradores de despesa ou quaisquer outros encargos e responsabilidades directas e indirectas por eles contraídos.

Por outro lado, e é esta a parte que nos interessa agora abordar, compete-lhe julgar a efectivação da responsabilidade financeira dos responsáveis financeiros, a quem pode condenar em multa e outras sanções e na reposição de verbas.

Ora, quem são ou podem ser estes responsáveis financeiros?

Responsáveis financeiros podem ser os membros do Governo, os gerentes, dirigentes, membros dos órgãos de gestão administrativa e financeira ou equiparados e os exactores de todos os serviços, organismos e entidades submetidas à jurisdição do Tribunal de Contas (artigos 6 1 6 2 . ° e 67.° da Lei n.° 98/97 de 26 de Agosto e 15.° do DL n.° 197/99, de 8 de Junho).

Isto é, nos termos da legislação indicada, podem ser considerados responsáveis financeiros todos os titulares de órgãos autárquicos que tenham violado normas financeiras ou os por isso tenham, além do mais, determinado, autorizado ou executado pagamentos indevidos, os que tenham incorrido em alcance ou tenham, de alguma forma, comparticipado em desvios de dinheiro ou valores públicos, ou ainda os que não tenham cobrado ou entregue receitas com violação das normas legais.

Além disso, ainda, todos aqueles que, tendo o dever funcional de colaborar com o Tribunal de Contas, remetendo-lhe as contas ou os contratos para aprovação e visto prévio ou outros elementos pedidos para esse fim, o não façam devidamente e em tempo.

Note-se que, de acordo com o que já vimos, os membros das Assembleias Municipais e de Freguesia têm amplas competências e, portanto, significativos poderes funcionais para administrar o património, aprovar o plano, a proposta do orçamento, autorizar empréstimos e abertura de créditos, adquirir e alienar ou onerar bens imóveis e conceder apoio financeiro a diferentes instituições.

Igualmente, o Presidente da Assembleia, a quem compete assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações pode, em determinados casos e por via do exercício dos seus poderes, incorrer em responsabilidade financeira.

Também, e principalmente, os membros do orgão executivo e o seu Presidente podem, por causa das suas funções e competências responder por responsabilidade financeira.

Recordemo-nos quanto à Câmara e à Junta, por exemplo, dos actos relacionados com a sua competência para a gestão dos serviços e dos seus recursos humanos, a administração do seu património, a aquisição, alienação e oneração de bens móveis e imóveis, a alienação em hasta pública de certos bens imóveis, a execução das opções do plano e o orçamento, a obrigação de elaborar e aprovar o relatório de actividades e a conta de gerência para apreciação do órgão deliberativo, bem como da remessa obrigatória ao Tribunal de Contas das contas da autarquia, de todos os actos relacionados com a execução por empreitada ou administração directa das obras aprovadas, dos actos necessários à participação da autarquia em empresas de capitais públicos de âmbito municipal, das deliberações sobre as formas de apoio a diversas entidades para a prossecução de obras ou outros eventos e para apoiar actividades múltiplas.

Relembremos ainda, relativamente ao Presidente da Câmara e da Junta, as suas específicas funções relacionadas com as autorizações do pagamento de despesas, com a obrigação de submeter ao visto do Tribunal de Contas os documentos elaborados pelo orgão que impliquem despesa; com a arrecadação de receitas, ou o pagamento de despesas, e a escrituração dos respectivos modelos contabilisticos.

Ora, todas as acções relacionadas com estes poderes e funções específicas podem acarretar responsabilidade financeira se não forem cumpridas as normas financeiras ou se delas resultarem pagamentos indevidos ou desvio de dinheiros ou valores públicos.

6.2 No fundamental, podemos dividir a responsabilidade financeira em dois tipos.

De um lado, a responsabilidade sancionatória, do outro, a responsabilidade reintegratória.

A primeira, traduz-se, essencialmente, na aplicação de uma multa por violação culposa de normas financeiras.

A segunda, consiste na obrigação de repor os dinheiros públicos, quando dessa violação tiver resultado um pagamento indevido, que, sendo ilegal, cause dano ao Estado ou a qualquer outra pessoa de direito público ou, ainda, quando o responsável tiver incorrido em alcance ou em desvio de dinheiros ou valores públicos ou por qualquer forma não tiver permitido a arrecadação de receitas devidas.

Note-se que, tanto no caso de responsabilidade meramente sanciona- tória, como no caso de responsabilidade reintegratória, se exige a violação de normas financeiras para que se esteja perante uma situação de responsabilização financeira.

Eni ambas os circunstâncias, também, se exige dolo ou negligência dos responsáveis, o que significa que a culpa é um pressuposto indispensável da responsabilidade financeira

    Isto é, não é admissível a responsabilidade objectiva e por acto lícito. Em suma, são pressupostos da responsabilidade financeira em geral:
    Produção de um facto ilícito de natureza financeira;
    Existência de culpa.
    E, no caso da responsabilidade reintegatória, também;
    Verificação de um prejuízo ou de um dano;
    A existência de um nexo de causalidade entre o acto ilícito e o dano ou prejuízo.

Analisemos, agora um pouco melhor ambas as situações

6.3 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA SANCIONATÓRIA (artigos 65." e 66." da Lei n.° 98/97, de 26 de Agosto).

Quando a lei fala em responsabilidade financeira sancionatória engloba neste conceito, na verdade, dois tipos de situações de natureza diferente.

No artigo 65.° elencam-se os casos de responsabilidade sancionatória por efectiva violação de normas financeiras nos actos de gestão pública.

No artigo 66.° apenas refere a lei os casos que derivam da falta de colaboração processual ou para-processual das entidades sujeitas ao controlo do Tribunal de Contas.

Em ambos, resulta, porém, a possibilidade de aplicação de multas pelo Tribunal de Contas aos responsáveis pessoais pelos factos neles previstos como determinantes da sua responsabilização.

6.3.1 Vejamos, agora, os casos previstos no artigo 65.° da Lei n.° 98/97, de 26 de Agosto que podem determinar responsabilidade sancionatória.

São eles: 

  1. A não liquidação, cobrança ou entrega nos cofres do Estado das receitas devidas; a violação de normas sobre a elaboração e execução dos orçamentos; bem como a assunção, autorização ou pagamento de despesas públicas ou compromissos.
  2. A violação das normas sobre a elaboração e execução dos orçamentos, bem como da assunção, autorização ou pagamento de despesas públicas e compromissos.
  3. A falta de efectivação ou retenção indevida dos descontos legalmente obrigatórios a efectuar ao pessoal.
  4. A violação de normas legais ou regulamentares relativas à gestão e controlo orçamental, de tesouraria e de património.
  5. Os adiantamentos por conta de pagamentos nos casos não expressamente previstos na lei.
  6. A utilização de empréstimos públicos em finalidade diversa da legalmente prevista, bem como pela ultrapassagem dos limites legais da capacidade de endividamento.
  7. A utilização indevida de fundos movimentados por operações de tesouraria para financiar despesas públicas.

Se bem notarmos, quase todos os casos aqui contemplados prevêem o tipo de factos relacionados com as funções antes descritas e enunciadas na Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro, como constituindo a base das competências dos titulares dos órgãos das autarquias; daí ser muito importante o cuidado a ter no seu desempenho.

6.3.2 Vejamos, depois, os casos previstos no artigo 66.° da Lei n.° 98/97, de 26 de Agosto que podem, também, determinar responsabilidade sancionatória.

São eles: 

  1. A falta injustificada e intempestiva de remessa de contas ao Tribunal de Contas ou a sua apresentação com deficiências tais que impossibilitem ou dificultem gravemente a sua verificação.
  2. A falta injustificada da prestação tempestiva de documentos que a lei obrigue a remeter.
  3. A falta injustificada da prestação de informações pedidas, de remessa de documentos solicitados ou de comparência para prestação de declarações.
  4. A falta injustificada de colaboração ao Tribunal de Contas.
  5. A inobservância dos prazos legais de remessa ao Tribunal de Contas dos processos relativos aos actos e contratos que produzam efeitos antes do visto.
  6. A introdução nos processos de elementos que possam induzir o Tribunal de Contas em erro nas suas decisões e relatórios.

Quase todos os casos aqui contemplados prevêem, também, alguns tipos de factos relacionados com as funções antes descritas e enunciadas na Lei n.° 169/ 99, de 18 de Setembro como constituindo, fundamentalmente, agora, o essencial das competências dos titulares do orgão executivo e do seu Presidente.

6.4 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA REINTEGRATÓRIA (artigos 59.° a 64. °da Lei n.° 98/97, de 26 de Agosto).

Podemos dizer que "a responsabilidade financeira reintegratória visa a reconstituição da situação patrimonial de um ente público, tal como esta se encontraria se um certo sujeito ou agente público não tivesse praticado um acto susceptível de a diminuir."6

Os pressupostos da responsabilidade financeira reintegratória resumem- se à "ocorrência numa esfera jurídica pública de um dano de carácter patrimonial, resultante da acção ou omissão culposas de certos agentes públicos, aptas a causar esse resultado danoso".7

De certa forma, já fomos analisando, antes, as características fundamentais deste tipo de responsabilidade.

Elas, como dissemos, confundem-se, nalguns aspectos, com as da responsabilidade civil por actos ilícitos.

No essencial, o que as distingue é a natureza das infracções c a específica jurisdição que as efectiva.

No que respeita às infracções que podem determinar a existência de responsabilidade financeira reintegratória, elas, ao contrário do que acontece com a responsabilidade civil, estão taxativamente tipificadas na lei; são apenas as que estão descritas nos artigos 59.° e 60.° da Lei n.° 98/97, de 26 de Agosto.

Por outro lado, a responsabilidade financeira reintegratória, ou seja a responsabilidade pela reposição dos montantes devidos por via de alcance, desvio de dinheiros ou valores, ou por pagamentos indevidos e não arrecadação de receitas, recai apenas sobre o agente ou os agentes concretos e pessoais da infracção financeira e não sobre a pessoa colectiva ou os órgãos que a integram.8

Ou seja, todos os que, por qualquer circunstância, tendo, em qualquer momento, poderes funcionais, de facto ou de direito, para tanto, determinam o destino ou podem dispor dos dinheiros e valores públicos e tenham, em virtude dessas funções praticado alguma das infracções antes indicadas

Tais agentes, contudo, não são, necessariamente, os que executam o acto material que obriga à reposição do dinheiro. Eles tanto podem ser os que permitem e autorizam, como os que ordenam e, só em determinadas circunstâncias, os que executam, directamente, tais actos.0

Pode, também, ser responsabilizado pelos factos que ocasionam responsabilidade reintegratória quem, tendo nomeado outrém ou, tendo funções de fiscalização de outrém, que directamente os praticou, não teve o necessário cuidado na sua escolha para aquela função e na superintendência da sua actividade ou não exerceu o devido controlo, relativamente ao cumprimento, pelos serviços, das recomendações do Tribunal de Contas.

Por tudo isto, a lei determina que, conforme os casos, a responsabilidade reintegratória pode ser directa ou subsidiária e, quando forem vários os responsáveis pelas acções, pode também ser solidária.

Além do mais, e nos termos do disposto no n.° 5 do artigo 65.° da Lei n.° 98/97, de 26 de Agosto, pode acrescer à obrigação de reposição de uma determinada quantia, por via da efectivação responsabilidade reintegratória, a condenação e obrigação de pagamento de uma multa, por o facto ocasionar, também, responsabilidade sancionatória.

Finalmente, importa referir que, no caso de se apurar que os factos que determinam responsabilidade reintegratória foram cometidos por negligência, o Tribunal de Contas pode reduzir ou relevar a responsabilidade do infractor.

7. Conclusão

A efectivação responsabilidade dos titulares dos cargos políticos e públicos, nas suas diversas modalidades, é hoje uma exigência política que

tem de tomar-se efectiva e constituir, na nossa sociedade, uma prática corrente e não um escândalo ou uma excepção.

Só a afirmação, dentro da normalidade, de uma cultura de responsabilidade poderá reabilitar a imagem da actividade política e cívica de todos os que se dedicam à causa pública.

Saber distinguir os diversos planos da responsabilidade é, também, fundamental para o necessário esclarecimento da opinião pública.

Tudo o que antes dissemos, da forma mais sintética e simples que nos foi possível, revela, no entanto, que o ordenamento jurídico português compreende hoje um conjunto de instrumentos jurídicos capazes de permitir a efectivação das diferentes formas de responsabilidade.

O que importa, portanto, é mudar a nossa cultura de passividade - que, em certos casos, melhor se poderia apelidar de cumplicidade - de forma a que, com rigor e certeza, se possa agir em tempo e com justiça.

 

 

António Cluny
Procurador da República no Tribunal de Contas

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