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O Perfil dos Dirigentes da Função Pública

1. Evolução Histórica do Estatuto de Dirigente

Apesar da insistência no princípio do mérito nas primeiras constituições liberais, só a partir de 1859 se generalizou o mecanismo do concurso para ocupação de lugares na Administração Pública. Quanto aos altos dirigentes não se submetiam a nenhum processo de concurso, sendo providos na base da confiança política (Almeida, 1995). Todavia, dada a turbulência política do período liberal, os altos dirigentes tendiam a permanecer nos seus cargos. Por razões doutra ordem, o mesmo vai acontecer durante o “Estado Novo”, como iremos ver.

A Alta Burocracia no Estado Novo

Não existiu durante o “Estado Novo” qualquer legislação geral ou estatuto dos dirigentes da Administração Pública. A sua nomeação e recondução, de acordo com as leis orgânicas de cada ministério, dependia da vontade dos ministros e da aprovação do Presidente do Conselho. A nomeação era feita em comissão de serviço por um período que variava entre dois e quatro anos.

Sem querer ser exaustivo examine-se, por exemplo, as leis orgânicas do Ministério das Colónias, depois Ministério do Ultramar, e do Ministério das Obras Públicas. Assim, a primeira lei orgânica do Ministério das Colónias remonta a 1936 (Decreto n.° 26.180 de 7 de Janeiro de 1936). Aí se refere que o cargo de secretário geral será exercido por um dos directores gerais do Ministério, que para tal for nomeado pelo Ministro das Colónias, podendo serreconduzido por iguais períodos (art. 8o ). Também o cargo de director-geral era exercido em comissão de serviço por quatro anos, renovável, por nomeação do Ministro, devendo a escolha recair sobre inspectores superiores da administração colonial (art. 88" e 101"). Por outro lado, titulares de outros cargos de menor importância eram providos em comissão de serviço, mediante proposta do director-geral e nomeação do Ministro (art. 110°). Igualmente o chefe de gabinete, secretários e demais pessoal do gabinete eram livremente nomeados e exonerados pelo Ministro (art. 132").

Quanto à lei orgânica do Ministério das Obras Públicas, consta do decreto n." 26 117 de 23 de Novembro de 1935. E, de acordo com a mesma, também os directores-gerais e presidente da Junta Autónoma das Estradas e das Obras de Hidraúlica Agrícola eram preenchidos por escolha, quer entre os quadros superiores do ministério, quer entre engenheiros de reconhecida competência estranhos ao serviço (art. 32", al. a)). As funções eram exercidas por um período de três anos, sucessivamente renovável, podendo o Ministro dar a comissão por finda a todo o tempo (redacção dada pelo Dec.-Lei n.° 48498 de 24 de Julho de 1968, art. 4")

A forma de nomeação não era diferente nos outros ministérios. Já quanto ao Secretariado da Reforma Administrativa (Decreto-Lei n° 48 058 de 23 de Novembro de 1967), os lugares de director-geral e de subdirector - geral eram providos em comissão de serviço, por tempo indeterminado, mediante livre escolha do Presidente do Conselho, podendo não ser funcionários (art. 12°). Em todos estes casos, bem assim como relativamente a todos os funcionários, deviam dar garantias de cooperar na realização dos fins superiores do Estado (art. 10 do Decreto-Lei n.“25 317 de 13 de Maio de 1935).

Como refere Eduarda Machado (2000) a nomeação e a manutenção em funções dos altos dirigentes da Administração Pública dependia da vontade política dos Ministros e da aprovação do Presidente do Conselho. Após a nomeação, as suas funções eram exercidas em comissão de serviço, por um período de tempo que variava entre os dois e os quatro anos. Não eram, pois, lugares de carreira, com garantias de inamobilidade e nem de acesso por promoção hierárquica. Todavia, estes dirigentes (secretári- osgerais, directores-gerais e subdirectores-gerais) não acompanhavam a mudança dos titulares das pastas ministeriais, permanecendo no cargo por largos anos, tomando-se o verdadeiro pilar do poder salazarista. Era neles que Salazar predominantemente se apoiava para gerir o “Estado Novo”.

Por regra, o recrutamento para cargos de direcção fazia-se dentro da Administração, porém em muitos casos previa-se a possibilidade de recrutamento externo, já que, como afirmava Marcelo Caetano (1991), desempenhavam funções burocráticas e políticas, podendo haver convenientes políticos e simples necessidade de recorrer ao recrutamento externo.

Em síntese, pode afirmar-se que apesar da nomeação política, a estabilidade dos dirigentes superiores era uma das características da alta administração do “Estado Novo”. A permanência no cargo criava a ilusão de que a situação de dirigente era um lugar de topo da carreira, à qual se acedia com base no mérito e cujo desempenho era neutral relativamente ao poder político. Nada de mais errado; mas criava-se, assim, a ideia da despolitização da Administração e da sua identificação com o interesse nacional. Em segundo lugar, a maioria dos dirigentes eram recrutados preferencialmente no seio da Administração. Os dirigentes desempenhavam funções burocrático-políticas, constituindo o verdadeiro poder de suporte da ditadura. Finalmente, acumulavam com funções desempenhadas como representantes do Estado, na administração de Institutos Públicos e Empresas Públicas, o que permitia auferir salários e influência superior às dos Ministros. A acumulação de funções e o afastamento do regime de incompatibilidades era competência do Presidente do Conselho (Decreto n° 15 538, de 1 de Junho de 1928).

A Função de Dirigente no Pós 25 de Abril de 1974

Logo em Maio de 1974 a Junta de Salvação Nacional previa que, por simples despacho, podia suspender temporariamente do exercício de funções os funcionários que não demonstrassem estar de acordo com a nova ordem política (Decreto-lei n.° 193, de 9 de Maio de 1974). Pretendia-se renovar os quadros com base no pressuposto de que não se podia alterar uma política sem mudar os quadros superiores da Administração Pública. Dá-se, deste modo, início ao denominado saneamento político, com o qual se pretendia assegurar que a elite administrativa assegurasse uma visão pluralista do interesse público, com respeito pelos partidos e pelo parlamento e aceitando a sua submissão ao sistema político (Opello, 1985).

Todavia, o número de quadros dirigentes substituídos após o 25 de Abril de 1974 foi diminuto (Quadro VIII. 1). Conforme se verifica pelo quadro somente 11 % dos quadros dirigentes haviam sido contratados como funcionários após 1974.

Quadro VIII. 1 Antiguidade dos Dirigentes em 1979

Antiguidade Frequência Percentagem
Menos de 5 anos 185 11%
5 a 9 anos 235 14%
10 a 14 anos 225 13%
15 a 19 anos 208 12%
20 a 24 anos 226 13%
25 anos ou mais 657 38%
Total 1 736 100%

Fonte: Hermano Carmo (1984): pag. 155

No que respeita especialmente aos Directores-Gerais e apesar de perdurar o modelo de confiança política e a necessidade de nomeação em comissão de serviço apenas 28% tinham sido nomeados entre 1970 - 1979 (Quadro VIII. 2)

Quadro VIII. 2 Anos de Nomeação dos Directores-Gerais

Ano de Nomeação %
1930-1939 2 3
1940-1949 10 15
1950-1959 11 17
1960-1969 25 37
1970-1979 19 28

Fonte: Opello (1985): pag. 166

Entretanto, uma investigação mais aprofundada demonstrava que foi nas áreas políticas e na Administração Regional e Local que se deu o maior número de nomeações, o que se explica pelo facto das funções mais marcadamente políticas desses dirigentes.

Quadro VIII. 3. Antiguidade dos Dirigentes por Grupos e Departamentos (1979)

                                                                                                                      J. A. Oliveira Rocha
Professor na Universidade do Minho e presidente da APAPP (Associação Portuguesa de Administração e Políticas Públicas).

Antiguidade
Grupos
Menos de SA 5A-9A 10A-14A 15A-19A 20A-24A 25A ou mais TOTAL
F % F % F % F % F % F % F %
Dep. Políticos 31 15 31 15 33 16 17 8 33 16 60 29 205 100
Dep. Económico 60 9 94 14 88 13 79 11 85 12 237 41 693 100
Dep. Politica Social 69 11 75 11 87 13 99 15 86 13 239 37 665 100
Dep. Regionais e Locais 25 14 35 19 17 9 13 7 22 12 71 39 183 100
TOTAL 185 11 235 14 a a a a a a a a a -

Fonte: Hermano Carmo ( 1984) : pag. 160

Em síntese, não existem mudanças significativas, apesar de se esperar alterações substanciais, o que se explica pelo facto da instabilidade política deste período. A Administração tinha que funcionar independentemente da fragilidade do sistema político (Rocha, 1998).

Só em 1979, pelo Decreto-lei n.° 191 - F/79 de 26 de Junho se definiu, de forma genérica, o regime dos cargos dirigentes, afirmando-se em primeiro lugar, que os quadros dirigentes constituíam um elo de ligação entre o governo e a máquina administrativa, promovendo a implementação do programa do mesmo governo; pelo que eram nomeados em comissão de serviço por um período de três anos renovável, acentuando-se, deste modo, o carácter político do seu recrutamento. Mas, em contrapartida, acentua- va-se a ideia de que os cargos dirigentes deveriam ser ocupados, sempre que possível, por indivíduos que, possuindo a qualidade de funcionários públicos, já ocupassem lugares de topo de carreira. Estabelece-se, porém uma diferença entre dirigentes de topo (directores-gerais e subdirectores- gerais) e dirigentes intermédios (directores de serviços e chefes de divisão). Quanto aos primeiros o recrutamento era relativamente aberto, podendo ser recrutado fora da Administração Pública, exigindo-se competência reconhecida e experiências válidas para o exercício de funções; mas, porque desempenhavam funções predominantemente políticas, a sua actividade podia cessar em qualquer momento. Em contrapartida, os dirigentes intermédios, porque desempenhavam funções predominantemente técnicas, só muito excepcionalmente podiam ser recrutados fora do serviço e gozavam de relativa estabilidade na função.

Em 1983 o número de dirigentes era de 3692 (Quadro VIII. 4).

Quadro VIII. 4. Dirigentes da Administração Pública Central eni 1983

Director - Geral ou equiparado 242
Subdirector - Geral ou equiparado 402
Director de Serviços ou equiparado 1310
Chefe de Divisão ou equiparado 1738
TOTAL 3692

 Fonte: Gabinete de Estudo e Coordenação da Reforma Administrativa

Em conclusão, o regime do Dec. Lei n° 191 - F/79 de 26 de Junho não alterou o previsto nas leis orgânicas dos diversos ministérios: limitou-se a generalizar as práticas existentes, não constituindo portanto, a introdução do modelo de nomeação política dos dirigentes, como muitos afirmam.

Estatuto do Pessoal Dirigente

Após dez anos de vigência do Decreto - Lei n° 191 - F/79 de 26 de Junho, foi publicado o Decreto-Lei n° 323/89 de 26 de Setembro, o qual definiu o estatuto do pessoal dirigente. Nele se estabeleceram as competências próprias de cada tipo de dirigente, descrevendo-se genericamente as respectivas funções. Pela primeira vez, portanto, os dirigentes passam a ter funções próprias (Art. 11°), para além das delegações pelos responsáveis políticos e das previstas na lei orgânica de cada ministério (Art. 13o ).

Já, relativamente ao recrutamento e forma de provimento, o novo estatuto não introduz alterações substanciais. Assim, o recrutamento dos directores - gerais e subdirectores - gerais continua a fazer-se por escolha, frequentemente entre dirigentes e assessores da Administração Pública, podendo fazer-se entre indivíduos sem vínculo à Administração (Art. 3 Ü ).

Quanto aos chefes de divisão e directores de serviços, o seu recrutamento continua a ser feito por escolha, podendo a entidade competente optar pela abertura de concurso (art. 4 o ). 

Quanto ao provimento, é feito em comissão de serviço por um período de três anos, a qual não é renovada automaticamente, como previa o Decreto lei n.H 191 - F/79 de 26 de Junho, mas supõe uma emissão de vontade nesse sentido por parte do membro do Governo competente.

O estatuto de 1989 foi alterado em 1997 pela lei n" 13/97 de 23 de Maio, a qual impõe a obrigatoriedade de concurso para os cargos de director de serviços e chefe de divisão (art. 4"), sendo o concurso de recrutamento regulamentado pelo Decreto - Lei nl> 231/97 de 3 de Setembro.

Administração Pública, que, em 1996, segundo os dados divulgados pelo Recenseamento Geral da Função Pública, eram 7.491, sendo 5.693 da Administração central e 1998 da Administração Local, o que representava 1.5% da totalidade dos funcionários públicos. Mas não há qualquer estudo sociológico sobre os dirigentes, a sua origem, o que pensam, quanto tempo permanecem no cargo e qual a sua formação. Daí que se tome importante caracterizar os modelos teóricos do gestor público. É o que faremos de seguida.

2. Modelos de Gestor Público 

Desde o momento em que se pode distinguir a actividade da Administração da actividade estritamente política, fala-se em administração legal burocrática, ou administração científica que os especialistas remontam ao célebre artigo de W. Wilson (1987), the study of administration; administração profissional, correspondente ao Estado de “Welfare”; administração política e administração managerial, os quais correspondem a uma crítica aos modelos anteriores, e, com base em pressupostos diferentes, procuram apresentar alternativas à crise do Estado de “Welfare”; finalmente, fala-se em gestão de “networks” e de governação para significar uma alternativa à gestão managerial, já que esta trouxe mais problemas do que os que resolveu.

Administração Legal-Burocrática

Este modelo tradicional corresponde ao Estado liberal e caracteriza-se como sendo uma administração sob controlo do poder político, com base num modelo hierárquico de burocracia, composta por funcionários, admitidos com base em concursos, neutrais nas suas decisões e cujo objectivo é o interesse geral. A esta administração compete apenas implementar as políticas, cabendo aos políticos a decisão e formulação dessas mesmas políticas. É claro que as políticas estavam reduzidas no Estado liberal à sua manutenção e perduração, sendo avesso à intervenção na vida económica e social. Na Europa Continental a actividade de Estado reduzia-se à prática de actos administrativos.

Os fundamentos teóricos desta teoria administrativa devem-se a Wilson e a Max Weber. Na verdade, esta teoria começou a desenhar-se nos finais do séc. XIX, formalizando-se entre 1900e 1920, permanecendo como modelo oficial até ao último quarto deste século.

Wilson defende uma rigorosa separação entre política e administração. Desta forma se afastaria o “spoils system”, o qual era a origem da corrupção e discricionaridade. Competia assim aos políticos a definição das políticas e aos administradores a implementação das políticas, segundo regras de boa gestão e não de acordo com a oportunidade política e o tempo eleitoral. Daí também que os funcionários deveriam obedecer a regras próprias de funcionamento que, na Europa Continental, foram enunciadas no estatuto dos funcionários. Aí se estipulam os direitos e deveres, bem como as circunstâncias em que podem ser responsabilizados pelos políticos e pela hierarquia administrativa. Nos Estados Unidos, as regras de funcionamento vão buscar-se ao “scientific management” que entretanto se desenvolveu no seio das empresas e da gestão municipal.

As ideias de W. Wilson foram posteriormente desenvolvidos por Goodnow, White, Dimock e Waldo.

Da conjugação dos contributos de Wilson e dos seus continuadores, sobretudo de Goodnow, ressalta um conjunto de proposições entre os quais avulta a profissionalização e a neutralidade do funcionalismo público. O contributo de Max Weber para o modelo tradicional de Administração Pública dá-se ao nível do estatuto da burocracia. A burocracia para Weber constituía uma condição necessária, ou um meio organizado para a racionalidade legal, económica e técnica da civilização moderna. As organizações burocráticas eram, para Weber, tecnicamente superiores às outras formas de organização. Precisão, velocidade, conhecimento, unidade, subordinação estrita e redução dos custos materiais e humanos são atributos da administração burocrática. Tal como no modelo do “Pendleton Act”, Weber patrocina o recrutamento com base no mérito e não por indicação política e que o salário correspondesse a uma posição na hierarquia. Neste modelo a autoridade é função da posição ocupada na hierarquia. O aumento da autoridade dependia exclusivamente da subida na carreira e a subida fazia-se com base na idade, qualificações educacionais e nível de desempenho (Blau e Meyers, 1956).

A crítica do modelo clássico vem sobretudo de Simon (1946) e acentua a inexistência de correlação entre a eficiência, por um lado, e por outro lado, a especialização, unidade de comando, insistindo nas disfunções provocadas pelo modelo hierárquico e burocrático. Todavia, a sua verdadeira crise remonta ao aumento das funções do Estado com o “New Deal”. No entanto, não deixa de ser estranho que se continue a pensar a Administração Pública como um corpo de funcionários neutral e obedecendo de forma mecânica às directrizes dos políticos e que é recrutado exclusivamente com base no mérito. E é tanto mais estranho, porquanto, pelo menos a nível dos quadros superiores dirigentes, esta separação do poder político nunca existiu completamente.

Administração “Profissional”

As críticas ao modelo burocrático criaram o ambiente propício para a mudança na abordagem à teoria administrativa. Mas, como dissemos, o grande factor de mudança deve-se ao aparecimento do “welfare” social e ao aumento de despesas com saúde, educação e segurança social, o que se traduziu no aumento de funcionários públicos.

O novo tipo de Estado - o Estado de “Welfare” - implica um novo sistema político onde a racionalidade é substituída pelo incrementalismo e um novo tipo de gestor público, o profissional, como lhe chama Clarke e Newman (1997) ganha relevo, mas que não excluiu a burocracia racional do período anterior, até porque as funções do Estado tradicional continuavam a ser desempenhadas; daí que parte das críticas que precedem o actual movimento de reforma visem a administração burocrática.

Dentro do novo modelo de Estado a administração aparece como interface entre a sociedade e o sistema político em geral, não havendo separação entre a administração e a política. Em segundo lugar, a administração está inserida num dado ambiente constituído pela cultura política que condiciona o relacionamento dos cidadãos com o sistema político-administra- tivo e ainda por valores fundamentais da sociedade que, nesta altura, patrocinavam uma alargada intervenção do Estado na vida social. Finalmente, o sistema administrativo não está isolado dentro do sistema político, não podendo ser gerido como uma máquina. A administração participa efectivamente na discussão das políticas públicas, podendo ter mesmo um papel determinante. Ao novo modelo de Estado de “Welfare” chamam muitos autores de Estado administrativo (Redford, 1969). Este modelo de Estado é a antítese do Estado liberal, já que deixou de existir separação entre políticos e administradores, em que estes últimos adquirem um papel de grande importância no centro do sistema político, na medida em que passa por eles a conciliação de interesses e a produção e fornecimento de políticas sociais; a burocracia tende mesmo a ocupar uma posição de comando, tomando-se uma elite de poder (Rourke, 1984).

Na Europa também o modelo de poder burocrático foi uma realidade, sendo os todo poderosos administradores chamados de mandarins (Do- gan, 1975), estando o seu poder associado ao desaparecimento da separação entre a administração e a política. Os administradores de topo devem ter simultaneamente sensibilidade política e capacidade técnica.10

O poder da burocracia vem-lhe da capacidade de produzir políticas sociais e portanto da sua situação no centro de Estado de “Welfare”. Mas este poder levanta, porém, problemas políticos de legitimidade que a teoria política procura resolver. Embora o pluralismo possa justificar o poder dos burocratas, na medida em que estes têm por função concertar os interesses organizados na sociedade, fica por saber para que servem as eleições. Serviriam apenas para legitimar periodicamente este modelo de gestão pública? E como explicar o princípio constitucional universalmente aceite de que a Administração Pública prossegue o interesse geral?

A primeira explicação avançada é de que não sendo a burocracia eleita, ela deveria representar todos os segmentos da sociedade; só assim conseguiria a legitimidade (Edelman, 1964). Trata-se da teoria da “representative bureaucracy”, a qual evoluiu para a “affirmative action”, significando que os grupos desfavorecidos deveriam ter representatividade acrescida. Outra tentativa de legitimidade de burocracia foi apresentada por Mosher (1968), o qual fala em Estado profissional para significar que a generalidade dos altos dirigentes da Administração Pública pertencem a profissões cujas ordens e associações controlam o seu comportamento, através dos códigos de ética e deontologia.

Se examinarmos, sob o ponto de vista micro, as organizações públicas características do Estado de “Welfare” - escolas, universidade, hospitais, centros de saúde, instituições de assistência e segurança social - verificamos que no seio das mesmas se degladiam dois tipos de burocracia: a burocracia clássica e a burocracia profissional. Mintzberg (1983) fala de burocracia profissional na medida em que são os profissionais - médicos, professores e trabalhadores de assistência social - que controlam o poder nas organizações, não segundo uma lógica intema, mas de harmonia com os padrões impostos externamente, já que o profissional tende a indentifi- car-se mais com a sua profissão do que com a organização onde a pratica. Ainda, segundo Mintzberg, a burocracia profissional é bem mais impermeável à inovação do que a burocracia mecancista, já que na primeira o poder de mudar é difuso, pois todos devem estar de acordo com a mudança proposta. A mudança, na burocracia profissional, só acontece depois dum processo longo e doloroso em que se toma necessário afrontar as organizações profissionais que de fora do sistema impõem a sua lógica às organizações públicas.

Não existe muita investigação sobre a burocracia profissional e as barreiras levantadas à modernização (M. Tichelar, 1997), apesar da importância deste assunto, já que em Portugal acerca de 75% dos funcionários públicos trabalham em organizações burocráticas profissionais, isto é, na educação(2> , saúde e segurança social. Mas se a convivência entre a burocracia tradicional e a burocracia profissional foi relativamente pacífica no Estado de “Welfare”, com a crise deste, estes modelos de gestão pública entram igualmente em crise, resistindo aos novos paradigmas elaborados com suporte na teoria da escolha pública e no “new public management”.

Gestão Política

No começo dos anos setenta o Estado de “Welfare” entra em crise, passando a ser o alvo de várias críticas. A crítica mais acutilante reporta-se à subida das despesas públicas. Este crescimento pode explicar-se pela pressão dos cidadãos que em tempos de crise procuram mais e melhores serviços públicos. Buchanan (1977) apresenta como razão mais importante o comportamento dos políticos e, sobretudo dos burocratas, os quais estão interessados na expansão dos serviços públicos. A segunda crítica refere-se à desumanização da burocracia, a qual na medida em que aumentou o seu poder, perdeu a ligação aos seus clientes.

Estas críticas fizeram aumentar o descontentamento com o Estado de “Welfare”, levando ao aparecimento de alternativas à construção social do pós-guerra. A crise do Estado social teve como consequência a crise da teoria administrativa, característica deste modelo, a qual se chama Administração profissional, mas que se manteve em sã convivência com a burocracia de tipo weberiano.

A primeira alternativa apresentou-se com suporte na teoria da escolha pública. A primeira análise deve-se a Downs (1957), o qual aplica ao funcionamento do sistema político, o modelo microeconómico. Por sua vez Tullock (1965) propõe-se analisar as burocracias como sistemas nos quais os quadros superiores estão primeiramente preocupados com a carreira, pelo que procuram agradar aos seus superiores na esperança de serem recompensados em termos de promoções. Niskanen (1971) sofistica a análise de Tullock, referindo como a maximização do sistema individual passa pela maximização do orçamento do “bureau”, desenvolvendo a seguinte argumentação:

Existem dois tipos de actores no processo administrativo, correspondendo aos vendedores e compradores no mercado: os burocratas que vendem os serviços e os políticos que financiam os mesmos serviços. Os primeiros estão motivados para aumentar os orçamentos e os segundos o número de votos. O resultado é uma superprodução de serviços muito para além do que é procurado pelos cidadãos, consumidores dos serviços públicos. O aumento de orçamento permite melhores salários, maior representação e poder; e em ordem a prosseguir estes objectivos, intrigam, mentem e manipulam.

Daqui resulta o retrato do burocrata, movido pelos seus próprios interesses e não preocupado com o bem comum, os direitos dos cidadãos, a justiça e a equidade. Pelo que a estratégia para modernizar a Administração Pública vai participar deste pressuposto, patrocinando uma administração política e não neutra, o que implica o controlo da burocracia pelo poder político.

O poder da burocracia pode ser enfraquecido através da redução do tamanho do sector público, diminuindo-se desta forma a influência do funcionalismo. A reforma do Estado supõe ainda o reforço das decisões centrais e dos instrumentos de decisão política. Desta forma desaparece a autonomia das autoridades locais que passam a ser agentes do governo central.

A concentração do poder implica assim, em termos de design administrativo três preocupações fundamentais (Aucoin, 1990): centralização do poder político-administrativo, implicando “desaparecimento” da dicotomia política/administração e a nomeação pelos políticos dos quadros superiores da Administração Pública; intensificação dos esforços de coordenação dos serviços fragmentados e independentes; controlo de implementação das políticas, o que inclui a progressiva politização do staff dos ministérios.

Neste modelo faz sentido que os cargos dirigentes da Administração Pública sejam de nomeação política e tenham um comportamento político aferido pelo ciclo político-econômico. E, convenhamos, que apesar da importância do manageralismo, a escolha pública e o modelo do funcionário público, emergente da teoria, influenciou de forma determinante a modema função pública.

Em conclusão, a teoria da escolha pública assume que o mercado serve melhor o interesse público, pelo que a mais importante função do governo consiste em fazer o melhor uso dos mercados, deixando-os funcionar expontaneamente porque assim o público ganha.

A consequência em termos de reformas é um Estado forte, uma Administração Pública minimalista, é o desaparecimento da dicotomia tradicional política/administração em favor dos políticos; por outro lado, os burocratas respondem perante os políticos e não perante os cidadãos ou mesmo perante os clientes dos serviços. Por outras palavras, a legitimidade da actividade burocrática assenta na legitimidade política e não advém do estatuto nem da associação à qual reportam os funcionários.

Modelo Gestionário

O segundo conjunto de ideias que serve de suporte à modema reforma administrativa é dado pela denominada escola managerial, cujos representantes mais importantes e que mais influenciaram esta abordagem foram Thomas Peters e Robert Waterman (1982). Sem ser um livro teoricamente importante, a obra destes autores teve a virtude de retomar e integrar autores importantes da gestão, aplicando-os a todas as organizações, independentemente de serem públicas ou privadas. Retoma-se assim o modelo tradicional do management com o “generic management approa- ch”, só que agora se critica a burocracia como design organizacional, ins- tituindose na superioridade da gestão privada sobre a gestão pública.

Da influência da escola managerial na Administração Pública resultaram vários princípios que passaram a informar a reforma administrativa dos anos oitenta. Estes princípios apelam à descentralização, o que implica a redução dos níveis intermédios e à possibilidade de os gestores públicos poderem tomar iniciativas e prosseguir os seus objectivos sem controlo sistemático e contínuo do poder político.

O segundo princípio da escola managerial é a regulação, o que supõe a capacidade do gestores poderem decidir da forma como implementar os programas, sem as restrições das leis e regulamentos.

Finalmente a delegação de competências implica que os responsáveis políticos devem abster-se de intervir na gestão e implementação das políticas. Da aplicação deste princípio resulta que a dicotomia política/administração é interpretada como pertencendo apenas ao poder político a definição geral das políticas, sendo função do management a sua compreensão e implementação, prestando contas apenas em termos de resultados. Daí que a definição das políticas deva ser suficientemente genérica de forma a permitir suficiente flexibilidade de gestão. Como consequência o modelo de gestão burocrática tende a desaparecer, já que o design burocrático não é adequado à gestão, pelo menos à gestão como é entendida pela escola managerial. Em terceiro lugar a responsabilidade é aferida pelos clientes dos serviços públicos e não reportada a regras ou regulamentos.

Da análise dos pressupostos teóricos e da sua prática conclui-se com Hood (1991) que o manageralismo ou administração gestionária se caracteriza: pela gestão profissional, não no sentido da gestão dos profissionais, mas na profissionalização da gestão; explicitação das medidas de performance; ênfase nos resultados; fragmentação das grandes unidades administrativas; competição entre agências; adopção de estilos de gestão empresarial; e insistência em fazer mais com menos dinheiro.

Se examinarmos os resultados da adopção da “Administração Empresarial”, podemos agrupá-los em três dimensões dominantes: primazia do mercado; estruturas organizativas; e indicadores de performance. O pressuposto fundamental dos novos modelos de gestão pública é, na verdade, o de que tudo o que é público é ineficiente e sai mais caro aos cidadãos que a produção feita pelo sector privado, pelo que o primeiro objectivo de qualquer reforma do Estado e da Administração Pública consiste na privatização do sector público. Relativamente aos sectores não privatizáveis procura-se introduzir a concorrência e o uso imaginativo do mercado através do que a OCDE definiu como “Market-Type Mechanisms”, os quais permitem mercadizar o funcionamento de serviços públicos.

Não basta, porém, introduzir na Administração Pública mecanismos de mercado; é necessário convencer os cidadãos de que são predominantemente consumidores dos serviços públicos, pelo que esta mudança supõe a alteração da cultura administrativa dos funcionários, os quais não devem aparecer “vestidos de poder”, mas vendedores de serviços e sujeitos a avaliação da qualidade dos mesmos.

Outra consequência do novo modelo de gestão pública tem consistido no abandono das estruturas hierárquicas definidas por Weber e ou sua substituição por estruturas autónomas ou agências. Uma agência é definida como uma unidade executiva que presta um serviço ao governo, podendo abranger grandes áreas como, por exemplo, a segurança social. Desta forma, o Estado fragmenta os serviços públicos, fazendo-os competir entre si e controlando a sua actividade através dos resultados.

Finalmente, o novo modelo de gestão pública insiste na adopção de processos de controlo dos serviços. Esta insistência deve-se predominantemente aos trabalhos desenvolvidos no âmbito da OCDE, tendo gerado uma cultura de avaliação e uma fascinação pelos indicadores.

A adopção do “new public management” como paradigma inspirador da reforma administrativa fez-se paralelamente à transformação do Estado Administrativo ou Estado de “Welfare” em Estado Managerial. Esta mudança não significa que o Estado tenha abandonado as políticas sociais, só que estas não mais são implementadas pelos serviços públicos ou, se o são, estabelecesse uma separação entre o Estado que paga e os serviços que fornecem, através de agências dotadas de gestão autónoma (Cla- rke e Newman, 1997). Numa visão jurídico-política, o Estado deixa de ser interveniente e planeador, convertendo-se em regulador do comportamento dos actores que intervêm no processo político-administrativo (Majone, 1997).

Sobretudo nos países anglófilos o manageralismo influenciou a transformação do Estado, mesmo em áreas da administração que pareciam imunes e impermeáveis a qualquer transformação como, por exemplo, o ensino superior, hospitais e tribunais, pondo frente a frente os novos gestores e os profissionais. Neste contexto os gestores públicos devem ser escolhidos com concursos abertos, podendo concorrer pessoal administrativo e do sector privado. A duração dos contratos é variável, bem assim como a remuneração, a qual é negociada com base em objectivos; além disso, os gestores tradicionais, com formação generalista e jurídica vão sendo substituídos por pessoal com formação em gestão e auditoria.

São indiscutíveis os benefícios resultantes da adopção do “new public management”. Os serviços tomaram-se mais flexiveis e mais responsáveis perante os cidadãos. Mas nem tudo foi positivo na mudança de gestão tradicional para a gestão managerial. Na verdade, o manageralismno constitui não só um repositório de ideias velhas com novas roupagens, mas também as soluções do mercado apresentadas demonstraram ser contraditórias e geradoras de mais problemas do que aqueles que resolveram. Assim, a privatização trouxe mais custos do que benefícios para os cidadãos porque não foi acompanhada por regulação destinada evitar a monopolização dos serviços. Em segundo lugar, o “contracting out” não trouxe necessariamente benefícios. Da adopção do manageralismo resultam ainda problemas que afectam o clima e a motivação dos funcionários. Finalmente, o modelo tradicional caracterizava-se pela existência de mecanismos contra a corrupção e de standards éticos, enquanto o “new public management” trouxe a erosão destes “standards” com acentuação doutros valores como a eficiência, eficácia e economia.

Em conclusão, parece hoje ponto assente que se toma necessário redesenhar a gestão pública, a qual não pode ser reduzida e dissolvida na gestão empresarial já que se trata de realidades diferentes, com objectivos diferentes e valores diferentes (Mintzberg, 1996). Existem diferenças fundamentais entre a gestão pública e a gestão empresarial (“business”), pois que os cidadãos não podem ser reduzidos a meros consumidores; além de que muitos dos problemas da Administração pública radicam precisamente na imitação empresarial. Metcalfe (1993) insiste na mesma ideia de que a gestão privada deve deixar de imitar a gestão empresarial e procurar inovar, já que se atingiram os limites da utilidade de aplicação dos instrumentos de gestão empresarial.

Mas se os problemas de gestão pública não podem ser solucionados pela assimilação da gestão empresarial, também não podem ser resolvidos pela politização do sistema administrativo, como pretendem os defensores da “public choice”. Isto significaria um revivalismo da “patronage” em que as eleições servem para escolher não só os detentores de cargos políticos, como também os dirigentes administrativos.

Também o modelo legal-racional não corresponde às necessidades do nosso tempo. Foi pensado para um tipo de Estado que já não existe e gerou uma série de disfunções que tomaram o aparelho administrativo inerte e caduco. Finalmente, não faz sentido que as políticas sociais do Estado continuem a ser geridas por profissionais, os quais transportam para o interior da Administração os seus valores e interesses que não coincidem com os interesses e valores dos clientes dos serviços, mas que têm constituído “lobbies” fortes junto do aparelho de Estado, tomando-se difícil de- salojá-los. A história comparada das reformas administrativas mostra à sociedade as dificuldades deste processo. 

 

Convém, todavia, frisar que não existe um modelo óptimo (“one best way”) de estruturar a Administração Pública. Este c mais um sistema eclético que lida com todas as partes da vida humana e em que a tarefa fundamental é gerir conflitos e procurar consensos. E nisto se distingue radicalmente do “business”.

A Governação como nova abordagem

A gestão pública não é simplesmente uma questão de eficiência e eficácia, mas também de legalidade e legitimidade e ainda de outros valores que ultrapassam os padrões da gestão empresarial (Kikert, 1999). A gestão das organizações públicas ocorre no contexto da democracia política, consistindo na governação de “networks”, em que intervêm actores nacionais, regionais e locais, partidos políticos, grupos de interesses, instituições e organizações privadas. Na verdade, o governo não é um actor racional que impõe unilateralmente a sua vontade. O governo tem de resolver os problemas que emergem da sociedade, dentro da sociedade, pelo que a sua tarefa é predominantemente de mediador entre os diversos actores do processo político. E certo que o governo ocupa um lugar diferente do dos outros parceiros da rede, mas não os domina unilateralmente, nem dita hierarquicamente as suas ordens. O conceito de governação das “networks” está entre a autonomia do mercado e a hierarquia burocrático-racional (Kikert, 1996).

Neste modelo o gestor público não tem as mesmas funções do gestor empresarial. Aquele é predominantemente um integrador da diversidade, orientador das dinâmicas sociais e decompositor da complexidade, procurando solucionar conflitos e promover a colaboração entre os diversos actores (Kooiman, 1993).

E óbvio que à nova concepção de gestão pública corresponde um novo tipo de Estado que deixou de ser o Estado de “Welfare”, mas também não se identifica com o Estado Liberal.

Conclusão

Uma coisa é o perfil de dirigente definido na lei, bem assim como os perfis teóricos, e outra coisa bem diferente são os dirigentes que temos efectivamente. Esclarecer este ponto foi objectivo de inquérito que enviamos o ano passado aos directores-gerais da Administração Central e aos dirigentes de topo da Administração Local e autónoma. Os resultados provisórios apontam claramente para a rejeição do modelo político e profissional, insistindo os respondentes no peifil de independentes e neutrais, sendo abertos ao diálogo e à modernidade administrativa. São resultados que não condizem com o estatuto legal previsto no último normativo legal.

 

 

J. A. Oliveira Rocha
Professor na Universidade do Minho e presidente da APAPP (Associação Portuguesa de Administração e Políticas Públicas).

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