RAL Online Jan. 20, 2018 - 483 Views

O Estado e a Descentralização

Tratar hoje do Estado e da descentralização no quadro da integração europeia constitui seguramente uma tarefa tão ambiciosa como perigosa. Ambiciosa, porque consiste em evocar duma maneira necessariamente sintética o que constitui actualmente, e constituirá provavelmente ainda nos próximos anos, o desafio determinante de uma integração europeia harmoniosa. Perigosa, porque este exercício impõe que se tenham em conta elementos múltiplos e variados destinados a permitir apreciar melhor as tentativas de conciliação entre uma diversidade institucional enraizada e a afirmação - e depois a aplicação - de princípios com vocação geral e relativamente intangível.

Da confrontação entre estes dois processos quase simultâneos que são, por um lado, a descentralização e, por outro, a construção europeia, decorrem três observações:

    - em primeiro lugar, em ambos os casos, o Estado é despojado de um certo número de competências que detinha até aí, transferindo-as quer para baixo, para estruturas infra-estatais, quer para cima, para uma estrutura supra-estatal;
    - depois - e duma maneira muito lógica - estas transferências de competências provocam um acréscimo de poder destes dois níveis infra e supra estatais e colocam logo com maior acuidade a questão das relações que eles são levados a estabelecer entre si, tanto ao nível da forma como do conteúdo dessas relações, num contexto em que a intermediação até então necessária do Estado tende a esbater-se e mesmo, em certos casos, a desaparecer;
    - finalmente, esta redistribuição de competências tem como consequência concretizar, tanto no plano jurídico como político, a existência de três níveis de decisão: local (entendido em sentido amplo, integrando a dimensão regional), nacional (ou estatal) e europeu, devendo a harmonização entre estes três níveis ser assegurada através de uma ampla aplicação do principio da subsidiariedade.

Um estudo atento revela rapidamente que a conjugação dos dois processos - centrífugo, para a descentralização e centrípeto, para a integração europeia - gera uma verdadeira dinâmica que favorece e acelera a concretização e o desenvolvimento de cada um deles. Assim, a perspectiva da integração europeia incitou, e ainda incita, os Estados europeus a realizarem - ou a aprofundarem - uma reforma descentralizadora a fim de harmonizarem as estruturas e as competências das suas autarquias locais com as das autarquias de outros Estados europeus. Reciprocamente, as autarquias locais nascidas dos processos de descentralização aspiram a um verdadeiro reconhecimento na cena europeia, que lhes permita serem ouvidas e participarem directamente no processo de integração europeia, o qual pode assim reforçar-se a nível local.

Esta dinâmica entre descentralização e integração europeia não deixa, como é evidente, de causar inquietação aos defensores do Estado unitário tradicional, que nela vêem a prova de um verdadeiro conluio entre autarquias locais e instâncias europeias com o objectivo de instaurarem uma “Europa das regiões” sobre as ruínas - ainda fumegantes - dos Estados- Nações. Esta arriscada previsão permite aos conservadores nacionais darem dois tiros com um só cartucho: um na descentralização, geralmente acusada de semear a desordem institucional no país retalhado; outro na construção europeia, acusada de roubar à competência legítima do governo nacional, democraticamente designado, matérias confiadas a uma Europa tecnocrática.

Estes receios parecem, contudo, infundados, uma vez que a descentralização e a integração europeia não têm por objectivo fazer soar o toque de finados do Estado(1), mas bem pelo contrário assegurar a cada nível a forma de poder e de administração que melhor se lhe adapta.

Profundamente complementares, os dois processos aparecem de facto a apoiar-se e a proteger-se mutuamente, constituindo a integração europeia um incitamento e uma garantia da efectividade da descentralização, enquanto que a descentralização aparece como uma garantia da harmonia das autarquias territoriais europeias e da sua participação no processo de integração. Contudo, a evolução recente do processo de integração, tendendo em certos domínios a fazer subir para o nível comunitário competências detidas pelas autarquias, pode de certo modo pôr em causa a descentralização.

    Temos, pois, os seguintes temas a desenvolver:
    I - A integração europeia: incentivo à descentralização e garantia da autonomia local;
    II- A descentralização: condição de participação das autarquias territoriais na integração europeia;
    III - A integração comunitária: factor de perturbação da descentralização?

I - A integração europeia: incentivo à descentralização e garantia da autonomia local

A diversidade orgânica e funcional é, sem dúvida, o elemento mais impressionante quando observamos o conjunto das autarquias territoriais constituintes dos Estados europeus. No entanto, apesar dessa variedade fruto da história própria de cada Estado, podem ser evidenciadas algumas similitudes que constituem, de qualquer forma, um conjunto de denominadores comuns. Estes elementos recorrentes contribuem para caracterizar, para além das fronteiras, a noção de autarquia territorial tal como ela existe na Europa e, portanto, para revelar a natureza e os objectivos dos processos de descentralização empreendidos pelos Estados. Contudo, pareceu necessário fixar a nível superior critérios claros e precisos que permitam definir a noção de autonomia local. Esta necessidade que se exprimiu no seio do Conselho da Europa conduziu à adopção da Carta Europeia da Autonomia Local. Este texto constitui não só o único instrumento institucional de defesa e de desenvolvimento da autonomia local em relação aos Estados descentralizados, mas também uma espécie de guia, de referência, para os Estados que desejem levar a cabo uma reforma de descentralização

A - A descentralização na Europa: um processo com características comüns para uma paisagem institucional variada

Os processos de descentralização levados a cabo nos Estados europeus durante os anos 70 e 80 apresentam ao mesmo tempo características comuns e respondem a objectivos semelhantes.

Em primeiro lugar, esses processos desenvolveram-se quase sempre no quadro duma evolução do papel do Estado, cujo intervencionismo em matéria económica e social tendia a aumentar. Esta multiplicação das expectativas para com as estruturas estatais só podia provocar, a termo, o engarrafamento e a obstrução do nível central. Tomou-se, por isso, imperativo para o Estado, no seu próprio interesse, proceder a uma redistribui- ção das suas competências em benefício de autarquias territoriais, as quais, uma vez reconhecida a sua autonomia, passaram a ficar incumbidas de satisfazer algumas novas exigências dos administrados para com as instituições públicas. As autarquias territoriais estão tanto melhor colocadas para desempenhar essas missões quanto é certo que elas beneficiam de uma proximidade e de uma agilidade maiores que as do Estado, qualidades estas que surgem como um factor de eficácia acrescida.

Para além disso, o processo de descentralização permite responder à legítima aspiração dos cidadãos de verem confiada a gestão dos assuntos locais a entidades designadas democraticamente por eles próprios e sobre os quais eles podem por isso exercer uma livre escolha e uma capacidade de sanção traduzida na não renovação do mandato electivo. Esta exigência de democracia local deve tanto mais ser satisfeita quanto ela anda associada frequentemente a uma certa desconfiança - e mesmo a uma franca hostilidade - relativamente aos representantes do Estado, suspeitos de desconhecerem os problemas - e em particular as dificuldades - locais e de estarem mais às ordens da sua hierarquia tecnocrática do que à escuta da população que é suposto servirem.

Enfim, a perspectiva da integração europeia torna necessário, com o objectivo de harmonização com os outros Estados, o reconhecimento de competências próprias das autarquias territoriais, de acordo com as exigências expostas pelas suas associações europeias e também pelos órgãos de representação institucional dessas autarquias, isto é, pelo Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa (descendente da Conferência dos Poderes Locais e Regionais da Europa) e pelo Comité das Regiões (herdeiro do Conselho Consultivo das Autarquias Regionais e Locais).

Estes três elementos principais, que são a diversificação das missões que incumbem às autoridades públicas, a aspiração à democracia local e a preocupação com a harmonização europeia, jogaram um papel determinante na maior parte dos processos de descentralização realizados na Europa.

As respostas trazidas a estas questões comuns são também bastante semelhantes nos seus princípios gerais, ainda que elas possam variar quanto às suas modalidades de aplicação. Assim, a descentralização caracteriza- se antes de mais por uma transferência de competências - de conteúdo variável, segundo os Estados - do nível central para o nível periférico, quer este existisse já como autarquia territorial (caso em que houve simples aumento de competências, sem mudança de natureza jurídica), quer ele existisse como degrau da administração desconcentrada do Estado (e neste caso houve alteração da natureza jurídica desse órgão), quer ele não existisse ainda (e neste caso verificou-se a criação de uma autarquia territorial).

Depois, a descentralização implica uma definição das relações entre o Estado, que é o autor da reforma, e as autarquias que são as beneficiárias. Trata-se de tirar as consequências jurídicas da nova ordem institucional assim criada, procurando que se realize uma cuidada repartição de competências que evite qualquer confusão nos domínios de intervenção e qualquer usurpação das prerrogativas de um nível de poder pelo outro.

Finalmente, a descentralização, para ser efectiva, supõe uma transferência de recursos financeiros proporcional à transferência de competências operada e que essa transferência financeira assuma a forma desejável de uma certa autonomia fiscal, ou seja que não se trate de uma simples transferência concedida pelo Estado.

Estas constatações empíricas permitem certamente descobrir os grandes pontos comuns, mas não autorizam concluir que existe uma verdadeira harmonia entre os diferentes Estados europeus. Para além disso, colo- ca-se com acuidade o problema da garantia da autonomia local resultante do processo de descentralização. Na falta de empenhamento internacional ou comunitário, o Estado pode a todo o momento retroceder na sua reforma descentralizadora, seja revogando-a, seja restringindo-a. Foi por isto que pareceu necessário à Conferência dos Poderes Locais e Regionais da Europa fazer aprovar um texto que, por um lado, fosse susceptível de incitar à descentralização fixando um certo número de critérios que devem caracterizá-la e, por outro, pudésse assegurar a garantia dessa autonomia local levando os Estados que já a tivessem reconhecido a comprometerem-se a não a pôr em causa.

B - A Carta Europeia da Autonomia Local, garantia da descentralização

ACarta Europeia da Autonomia Local, convenção internacional aberta à assinatura dos Estados em 15 de Outubro de 1985, tem por fim promover o princípio da autonomia local, que define como sendo “o direito e a capacidade efectiva das autarquias locais regularem e das gerirem, no quadro da lei, sob a sua própria responsabilidade e em benefício das suas próprias populações, uma parte importante dos assuntos públicos ”, e fixa um certo número de regras visando fazer respeitar este princípio. Relembrando no seu preâmbulo que “a defesa e o reforço da autonomia local nos diferentes países da Europa representam uma contribuição importante para a construção de uma Europa fundada nos princípios da democracia e da descentralização do poder”(2) , a Carta compõe-se de três partes. A primeira é constituída pelas disposições de fundo enunciando os princípios da autonomia local, a segunda contém diversas regras relativas ao âmbito dos compromissos assumidos pelos Estados signatários e a terceira fixa as condições de entrada em vigor e de aplicação da Convenção.

Nos termos da Carta, o princípio da autonomia local deve beneficiar de um reconhecimento jurídico “na legislação interna e, se possível, na Constituição ” (3), garantido por “um direito de recurso jurisdicional”'A] . A autonomia local é definida como “o direito e a capacidade efectiva(5) das autarquias locais de regularem e gerirem, no quadro da lei(6\ sob sua própria responsabilidade(1) e em benefício das suas populações, uma parte importante^ dos assuntos públicos ” <9). A fim de garantir o carácter e o funcionamento democrático das autarquias locais, referiu- se que “este direito é exercido por conselhos ou assembleias compostos por membros eleitos ” <I0) por escrutínio livre, secreto, igualitário, directo e universal(U) e podendo dispor de órgãos executivos responsáveis peranteeles”( ' U) , não devendo esta disposição impedir “o recurso às assembleias de cidadãos, ao referendo ou a qualquer outra forma de participação directa dos cidadãos permitida por lei”(,y>. As autarquias locais devem igualmente poder definir, elas próprias, no respeito pela lei, “as estruturas administrativas internas de que elas decidam dotar-se, com vista a adapta- rem-se às suas necessidades específicas ” (l4). O artigo 4o , dedicado ao âmbito da autonomia local, fixa um certo número de princípios relativos ao exercício, pelas autarquias territoriais das suas competências de base “que são reconhecidas pela lei ou pela Constituição ” <l5), ou das competências que lhes são atribuídas “para fins específicos, de acordo com a lei". A determinação constitucional ou legislativa das competências deve, portanto, ser entendida no sentido de assegurar um certo número de prerrogativas a favor das autarquias locais e não como sendo uma enumeração exaustiva com carácter restritivo. Recordando o princípio da descentralização(16) segundo o qual “o exercício das responsabilidades públicas deve, de maneira geral, incumbir, de preferência, às autoridades mais próximas dos cidadãos”1 ' 71 , a Carta precisa que “as competências confiadas às autarquias locais devem ser normalmente plenas e exclusivas''*'. Elas não podem ser postas em causa ou limitadas por qualquer autoridade, central ou regional,(19) senão no quadro da lei”(20) . Por outro lado, as autarquias locais devem ser consultadas “sobre todas as questões que lhes digam directamente respeito ” (21), e em particular “sobre qualquer modificação dos seus limites territoriais ” (22). Em matéria de controlo administrativo dos actos das autarquias locais, este não pode “ser exercido senão segundo as formas e nos casos previstos pela Constituição e pela lei”{23) e “no respeito pela proporcionalidade entre o âmbito da intervenção da autoridade tutelar e a importância dos interesses que ela pretende proteger” (24). As autarquias locais devem dispor livremente, no exercício das suas competências, de recursos financeiros próprios suficientes(25) e “proporcionais às competências previstas pela Constituição ou pela lei”(26) . As autarquias locais devem poder aderir a uma associação de defesa dos seus interesses comuns e a uma associação internacional de autarquias locais.(27) Enfim, “as autarquias locais podem, nas condições eventualmente previstas na lei, cooperar com autarquias de outros Estados ” (28) .

Pretende-se que a aplicação da Carta seja variada segundo os Estados signatários uma vez que estes podem decidir(29) não aplicar a totalidade das suas disposições. Para além do mais, embora a Carta se destine a ser aplicada ao conjunto das autarquias locais dos Estados signatários, cada Estado pode, desde o depósito do seu instrumento de ratificação(30) , “designar as categorias de autarquias locais ou regionais às quais entenda limitar o campo de aplicação ou que entenda excluir do campo de aplicação da presente Carta”.0,1

Na ausência de um sistema intergovemamental de controlo da aplicação da Carta, o Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa, com o acordo do Comité de Ministros, assegura o cumprimento deste texto através de um controlo permanente e de um controlo a pedido. O controlo permanente, realizado oficiosamente, recai sobre a análise da aplicação por cada Estado dos artigos da Carta. O controlo a pedido é realizado por iniciativa das autarquias locais e regionais e através das suas associações representativas ou das suas delegações junto do CPLRE. Este acompanhamento está institucionalizado e assegura o respeito pela Carta Europeia da Autonomia Local.

A integração europeia encoraja e garante o desenvolvimento dos processos de descentralização no seio dos Estados europeus. Estes processos culminam com a emergência de novos actores, as autarquias locais, que desejam entrar na cena europeia e participar plenamente no processo de integração.

 

 

Franck Durand
Professor da Universidade de Reims

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