RAL Online Jan. 20, 2018 - 444 Views

O Ruído

O jurista que é confrontado com a obrigação de escrever um artigo sobre o ruído, interroga-se desde logo com o problema do conceito de ruído.

Sim, o que é que se deve entender por Ruído?

Consultando o dicionário da língua portuguesa da Porto Editora, pode- -se ler que ruído é o «som inarmónico produzido por corpo que cai ou estala; estrondo; fragor; rumor;»

O Petit Larousse define-o como um «conjunto de sons sem harmonia» e o Petit Robert como «um som que não é musical».

De todas estas definições ressalta o carácter desagradável do ruído que levou Dante a considerá-lo como uma invenção do demónio, destinado a castigar os defraudadores, os violentos e os imoderados.

Se para Dante o ruído era entendido como um castigo, temos que nos perguntar qual será o nosso pecado, já que quase todos sofremos com o ruído.

buzinas de automóveis, com o barulho «suave» da construção de uma estrada perto da nossa residência, com o gosto dos nossos vizinhos em ouvir bastante alto músicas do agrado deles?

Será, então, que o Direito não se interessa pelo ruído e não atenua as suas consequências nefastas?

É claro que sim e as suas respostas enquadram-se a vários níveis a começar, obviamente, pela nossa Constituição e pelo Código Civil, em termos mais gerais, e pelo Regulamento Geral do Ruído, no que respeita ao regime legal do ruído, propriamente dito.

Neste pequeno estudo, começaremos por abordar os princípios e as normas constitucionais e do Código Civil aplicáveis ao ruído para, numa segunda parte, abordarmos algumas questões que nos parecem mais relevantes no que respeita ao actual regime jurídico do ruído.

I Direitos de personalidade e princípios constitucionais aplicáveis no âmbito do ruído

A nossa Constituição consagra em algumas das suas normas a protecção constitucional dos direitos de personalidade.

Os direitos de personalidade incidem sobre bens fundamentais como, por exemplo, a vida, a honra, o nome, podendo ser definidos como «poderes jurídicos que constituem atributo da própria pessoa e que têm por objecto bens da sua personalidade física, moral e jurídica».(1)

Os direitos de personalidade são considerados direitos subjectivos embora de «natureza muito própria.(2)

Segundo Carvalho Fernandes, como direitos subjectivos «são direitos absolutos, não patrimoniais, não disponíveis, intransmissíveis e providos, em geral, de protecção penal.»

Os direitos de personalidade estão consagrados no nosso Código Civil embora com uma incidência não muito completa, já que embora o Código defina alguns aspectos do seu regime não o faz de um modo totalmente abrangente.

No entanto, como refere o Autor citado, no nosso sistema jurídico o quadro dos direitos de personalidade só ficou completo graças ao texto constitucional que consagra e regula direitos de personalidade muito significativos.

Os direitos de personalidade podem-se classificar em direitos relativos a bens de personalidade - bens da personalidade física, moral e jurídica - e direitos respeitantes a bens instrumentais.

A tutela destes direitos abrange, desta forma, os bens da personalidade física, moral e da personalidade jurídica bem como «certos outros bens, que em si mesmo não são bens da personalidade, mas que se encontram como que ao serviço daqueles e que, por isso mesmo, designamos de bens instrumentais» ,(3)

Estes direitos estão consagrados quer no Código Civil quer na nossa Constituição, dado que no nosso sistema existe protecção constitucional dos direitos de personalidade(4)

Como refere o Autor citado «no sistema jurídico português o quadro dos D.P. só resulta completo pelo recurso ao texto constitucional, que, ainda que dominado por outras preocupações, não deixa de consagrar e regular D.P. muito significativos».

Assim, dado que este artigo respeita à matéria de ruído, iremos efectuar uma breve análise às normas do Código Civil e da Constituição que regulam os direitos de personalidade com implicações neste âmbito.

Analisaremos, primeiramente, o artigo 70° do Código Civil, sobre a tutela geral da personalidade, e os artigos 25° (direito à integridade pessoal - moral e física), 64° (saúde) e 66° (ambiente e qualidade de vida), da nossa Constituição.

. 1 - O artigo 70 ° do Código Civil consagra a tutela geral da personalidade prescrevendo no seu número um que a lei protege os indivíduos contra qualquer ofensa ilícita ou à sua personalidade física ou moral.

Esta norma prescreve em termos muito genéricos que são ilícitas as ameaças à personalidade física ou moral dos indivíduos, sem, no entanto, as concretizar.

De acordo com Pires de Lima e Antunes Varela(5) «daquela referência genérica pode, sem dúvida, inferir-se a existência de uma série de direitos (à vida, à integridade física, à liberdade, à honra, ao bom nome, à saúde, até ao repouso essencial à existência física, etc) que a lei tutela nos termos do n.° 2 do artigo».

Consideram, assim, estes Autores e a generalidade da doutrina que o repouso se integra no elenco dos direitos de personalidade tutelados pelo artigo 70° do CC.

Ora, o ruído surge necessariamente como uma das maiores agressões ao repouso e à tranquilidade, não sendo sequer necessária a culpa ou a intenção de prejudicar o ofendido, já que o que se considera decisivo é a ofensa em si mesma a este direito de personalidade.

Por outro lado, no caso de conflito de interesses entre este direito ao repouso e à tranquilidade e outros direitos, entende-se que prevalece o direito ao repouso, já que sendo direito de personalidade deve ser considerado superior.

Neste sentido se tem pronunciado a nossa jurisprudência em diversos acórdãos que julgamos importante mencionar, dada a clareza como equacionam a questão do ruído em confronto com os direitos de personalidade.(6)

. 2 - Artigo 25 n.° 1 «A integridade moral e física das pessoas é inviolável»

Esta norma constitucional insere-se no título II da parte I da Constituição respeitante aos direitos, liberdades e garantias.

Estes direitos integram o conjunto de direitos fundamentais*7 ’, direitos garantidos por cada Estado aos seus cidadãos, e a Constituição estabelece um regime jurídico especial para esses direitos « aplicáveis, nos termos do a. 17° aos direitos por esse nome designados e ainda aos direitos de natureza análoga».(8)

Estes direitos são aplicáveis directamente «podem ser invocados pelos seus titulares e devem ser aplicados pelos órgãos competentes, designadamente pelos tribunais, mesmo que não tenham sido regulamentados pelo legislador ou, imediatamente em vez da lei, quando a lei contrarie o disposto na Constituição» e o «critério que justifica a diferença do regime é discutido na doutrina, mas parece ser o da determinabilidade dos preceitos constitucionais».(9)

Ora, um destes direitos é o direito à integridade moral e física das pessoas, que de acordo com J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira(10), «abrange as duas componentes, a moral e a física de cada pessoa. Consiste, primeiro que tudo, num direito a não ser agredido ou ofendido, no corpo ou no espírito».

Efectivamente, o ruído é de facto e de direito uma ofensa à integridade física de cada pessoa, pondo em causa o direito ao descanso, existindo neste sentido diversos acórdãos de tribunais que ilustram esta afirmação.(11)

Nestes acórdãos considera-se, e bem, o repouso e o sossego como elementos integradores do direito à integridade física, pelo que a existência do ruído, tornando impossível a manutenção destes valores, permite que se invoque directamente este preceito constitucional como fundamento para a actuação de entidades públicas de forma a evitá-lo.

. 3 - Artigo 64 0 da CRP (Saúde)

O ruído, como se sabe, tem múltiplas consequências para a saúde atingindo não só o foro físico como o psíquico.

A nível físico, tem efeitos sobre a audição podendo em casos extremos causar a sua perda.

Mas o ruído tem, ainda, outros efeitos sobre a saúde. Efectivamente, pode ter consequências sobre o organismo e sobre as suas funções, considerando alguns autores(!2) que pode originar situações de ansiedade com as necessárias consequências a nível cardio-vascular, neuro-endócrino.

Pode, ainda, causar problemas relacionados com vertigens, gastro-intestinais, redução do campo visual, fadiga excessiva, irritabilidade.

No que respeita ao sono o ruído provoca dificuldades no adormecer, despertar durante a noite, e uma degradação da qualidade do sono (alteração do estado de sono profundo para um sono mais leve) que nem é apercebido pelo próprio.

Pelo que o combate ao ruído é também uma forma de proteger a saúde, podendo considerar-se que a defesa da tranquilidade e do repouso consubstancia também uma forma de tutela do direito à saúde, constante do artigo 64 ° da Constituição.

Efectivamente, este artigo da CRP estipula que «todos têm o direito à protecção da saúde e o dever de a defender e promover».

De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira(13) este princípio constitucional também tem duas vertentes: uma negativa e uma positiva.

Negativa: o direito de exigir do Estado ou de terceiros que se abstenham de qualquer acto que prejudique a saúde.

Positiva: o direito às medidas e prestações individuais que previnem e tratem da saúde. Ora, como o ruído prejudica a saúde os cidadãos têm o direito de exigir às entidades públicas que eliminem a causa geradora de ruído, podendo considerarse que neste domínio o princípio constitucional de protecção da saúde se realiza na sua vertente negativa.

Como já mencionámos anteriormente, em diversos acórdãos de tribunais superiores assumem relevância de interesse público os valores relacionados com a tranquilidade pública, que se traduzem na garantia do repouso e do sossego das pessoas como elementos integradores também do direito fundamental à saúde (artigo 64° da CRP).

. 4 - Artigo 66 ° da CRP (Ambiente e qualidade de vida)

«Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender»

Alínea e) «Compete ao Estado promover em colaboração com as autarquias locais a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana...»

De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira, a Constituição aponta para uma visão unitária do ambiente(l4), tratando-se, para os mesmos Autores de «uma compreensão estrutural-funcional do ambiente, pois os sistemas físicos, químicos e biológicos e os factores económicos, sociais e culturais, além de serem interactivos entre si, produzem efeitos, directa ou indirectamente, sobre novidades existenciais vivas e sobre a qualidade de vida do homem».

O direito ao ambiente é no nosso sistema jurídico um direito constitucional fundamental, o que é uma originalidade a nível de direito comparado.

Segundo os Autores citados o direito ao ambiente tem uma vertente de um direito negativo- «direito à abstenção, por parte do Estado e de terceiros, de acções ambientalmente nocivas», e de um direito positivo - «direito à acção» n.° 2 do artigo 66°.

No âmbito dos direitos ao ambiente e à qualidade de vida, inclui-se o de protecção contra a poluição sonora, que constitui um dos principais factores de degradação da qualidade de vida das populações.(15)

II - Regulamento Geral de Ruído

Após a breve abordagem que realizámos pelos direitos de personalidade e pelos direitos fundamentais, iremos na segunda parte deste trabalho abordar os aspectos jurídicos mais significativos do actual Regulamento Geral do Ruído, constante do decreto-lei n.° 292/2000, de 14 de Novembro, com a nova redacção dada pelo decreto-lei n.° 259/2002, de 23 de Novembro.

Competências dos diversos entes públicos em matéria de ruído e respectiva articulação

Neste âmbito, o regulamento geral do ruído define como princípio fundamental que constitui dever do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, no quadro das suas atribuições e competências, promover as medidas de carácter administrativo, técnico ou outras adequadas para o controlo do ruído.

Seguidamente estipula o mesmo diploma as seguintes regras na distribuição das competências entre os diversos entes: 

  • O Estado define a estratégia nacional sobre o ruído;
  • O Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias promovem, de acordo com o princípio enunciado, as medidas adequadas ao controlo do ruído;
  • O Estado e as autarquias devem minimizar os incómodos dos ruídos causados por actividades.

Destes princípios resulta que deve existir em matéria de ruído:

  • Articulação entre os diversos entes públicos

. Da articulação precedente deve resultar a tranquilidade e repouso dos locais destinados à habitação, escolas, hospitais, e outros espaços em que deva haver repouso.  

Competências municipais em matéria de ruído 

No que respeita às autarquias, a lei n.° 159/99, de 14/09, lei que estabeleceu o novo quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, definiu nos seus artigos 16° a 31° quais as novas competências a transferir para o nível autárquico municipal.

Ora a lei n.° 159/99, de 14-9, embora a sua designação e o seu normativo façam pressupor que irá ser transferido um conjunto inteiramente novo de atribuições e competênciastl6) para os municípios, prescreve apenas a transferência de algumas competências, já que muitas das atribuições e competências referidas no seu capítulo III eram exercidas pelos municípios ao tempo da sua entrada em vigor.

No entanto, em matéria de ruído, a transferência prevista na sua alínea a) , do n.° 2 do artigo 26° «participar na fiscalização do cumprimento do Regulamento Geral sobre o Ruído» era realmente uma nova competência a transferir, já que o anterior diploma sobre o ruído (decreto-lei n.° 251/87, de 24/06, com a nova redacção dada pelo decreto-lei n.° 292/89, de 2/09) não previa qualquer competência neste âmbito para os municípios.

Há, no entanto, que mencionar previamente que foram diversos os princípios em que se basearam as diversas transferências de competências para os municípios efectuadas com base na lei n.° 159/99. Efectivamente, algumas dessas transferências correspondem a simples devolução de poderes, transferidas com base no princípio da subsidiariedade e nas razões de eficácia que lhe estão subjacentes, enquanto que outras concretizam medidas verdadeiramente descentralizadoras.(l7)

Estes dois princípios - o princípio da descentralização administrativa e o princípio da subsidiariedade têm consagração constitucional.

O princípio da descentralização administrativa - artigo 237° da CRP - realizase mediante a transferência de atribuições e competências do Estado para as autarquias locais, tendo por finalidade o assegurar do reforço da coesão nacional e da solidariedade inter-regional, a promoção da eficiência e da eficácia da gestão pública, assegurando os direitos dos administrados.

O conceito de descentralização implica, assim, não só que as autarquias locais tenham atribuições próprias como que se reforce a transferência das atribuições do Estado para as autarquias locais na perspectiva de que correspondem a um núcleo de interesses verdadeiramente locais e de que serão exercidas por estas duma forma mais eficiente e eficaz.

Este princípio consagra, assim, a ideia de devolução de atribuições, ou seja, o Estado prossegue atribuições que pela sua natureza não devia prosseguir, por não corresponderem a interesses nacionais, pelo que lhe compete transferi-las para a autarquia local que devia naturalmente prossegui- -las por corresponderem a interesses das populações respectivas.

O princípio da subsidiariedade - consagrado no n.° 1 do artigo 6o da CRP e no n.° 3 do artigo 2o da lei n.° 159/99, de 14/09 - significa que o Estado só deve realizar as tarefas que não sejam mais eficientemente prosseguidas pelas autarquias locais, ou seja, que a repartição das tarefas públicas deve ser independente da natureza dos interesses em causa e que, no fundo, a repartição das atribuições deve ter como fundamento razões de eficácia e não apenas as ligadas à sua natureza

Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira(18) o princípio da subsidiariedade pressupõe que a administração autárquica tem competência geral e plena de desempenhar todas as tarefas com incidência local que, pela lei, não sejam atribuídas a outros titulares da administração.

Ora, a competência transferida em matéria de ruído baseia-se, quanto a nós, não no princípio da descentralização mas sim no princípio da subsidiariedade.

Efectivamente, participar na fiscalização do cumprimento geral do ruído não respeita quanto a nós a um interesse local mas sim a uma tarefa que pode ser mais eficazmente prosseguida pelos municípios.

No entanto, estranhamente, o Decreto-lei n.° 292/2000, de 14/11, diploma posterior à lei n.° 159/99, e que aprovou o novo regulamento geral sobre o ruído, não previa o processamento de contra-ordenações por parte dos municípios, ou seja, não cumpria integralmente o normativo do 159/99 que determinava a transferência para os municípios da matéria da fiscalização do ruído. Efectivamente, previa-se no seu artigo 19° que os municípios pudessem possuir competências quanto à fiscalização do regulamento geral do ruído, mas não lhes atribuía quaisquer competências no âmbito do processamento e da aplicação de coimas.

Posteriormente, o dec.-lei n.° 259/2002, de 23/11, veio emendar esse erro, atribuindo um papel mais relevante aos municípios nos âmbitos da fiscalização, ao atribuir competências próprias aos municípios para o processamento das contra-ordenações e para a aplicação das coimas e sanções acessórias em matéria de ruído de vizinhança.

Âmbito de aplicação do diploma

O diploma aplica-se ao ruído de vizinhança e às actividades ruidosas, permanentes e temporárias, susceptíveis de causar incomodidade, nomeadamente às seguintes:

  • Implantação, construção, reconstrução, ampliação e alteração da utilização de edifícios;
  • Laboração de estabelecimentos destinados à indústria, comércio e serviços;
  • Utilização de máquinas e equipamentos;
  • Infra-estruturas de transporte, veículos e tráfego;
  • Espectáculos, diversões, manifestações desportivas, feiras e mercados;
  • Sinalização sonora;
  • Execução de obras de construção civil.

O regime instituído pelo diploma não prejudica o disposto em legislação especial, nomeadamente sobre máquinas e equipamentos, aeronaves e veículos rodoviários a motor, alarmes contra intrusão em edifícios ou ruído nos locais de trabalho, nem o regime estabelecido nos artigos 29.° a 34.° do DecretoLei n.° 310/2002, de 18 de Dezembro.

Medidas gerais de prevenção e controlo da poluição sonora

O diploma prevê dois tipos de medidas para prevenir e controlar a poluição sonora - medidas de planeamento (artigo 4o ) e medidas administrativas (artigo 5 o ) - que iremos analisar em seguida

Medidas de Planeamento (artigo 4o )

  • Classificação de zonas sensíveis e mistas nos PMOTS 

- O decreto-lei n.° 292/2000, de 14/11, refere, erradamente, que a fixação das zonas sensíveis(l9) e mistas(20) é da competência da Câmara Municipal.

Efectivamente, devendo estas zonas ser delimitadas e disciplinadas em PMOT tal significa, de acordo com o decreto-lei n.° 380/99, de 22/09, diploma dos instrumentos de gestão territorial, que a Câmara Municipal apenas pode propor a sua fixação, dado que é a Assembleia Municipal que aprova os PMOT, bem como a sua alteração e revisão (artigo 79 do citado diploma, «os planos municipais de ordenamento do território são aprovados pela assembleia municipal, mediante proposta apresentada pela câmara municipal»).

Por outro lado, também consideramos que a classificação dessas zonas só se compreende que seja efectuada em PU e em PP e não em PDM, dada a escala da sua elaboração.

De facto, o plano director municipal é o plano que estabelece o modelo de estrutura espacial do território municipal e constitui uma síntese da estratégia de desenvolvimento e ordenamento local.

É a este plano que compete definir as classes e as categorias de espaços e desse modo referenciar espacialmente os usos e as actividades e definir as estratégias de localização das actividades industriais, turísticas, comerciais e de serviços.

No entanto, parece-nos que não é este o plano adequado para fixar a localização dos equipamentos que se integram , por exemplo, em zonas sensíveis. Julgamos que essa função é muito mais adequada a planos de urbanização, dado que é a este tipo de plano que compete definir a localização de equipamentos de uso e interesse colectivo (alínea b) do artigo 88° do decreto-lei n.° 380/99) e o zonamento para a localização das diversas funções urbanas (habitacionais, comerciais, turísticas, de serviços ou industriais, nos termos da alínea c) do artigo 88° do decreto-lei n ° 380/99) ou a planos de pormenor, que desenvolvem e concretizam propostas de organização espacial (artigo 88° do decreto-lei n.° 380/99).

  • Os actuais PMOT (seguindo o entendimento que expressámos, os PU e os PP) deverão ser alterados ou revistos de forma a introduzirem a classificação das zonas sensíveis e mistas.
  • Nas zonas classificadas como sensíveis e mistas por PU ou PP estão interditos licenciamentos ou autorizações respeitantes a novas construções para fins habitacionais e a construção de novas escolas ou hospitais.
  • Se não existir PU ou PP essas construções são interditas sempre que se verifiquem níveis sonoros contínuos equivalente ao valor ponderado A. Ainda nesta hipótese, poderão ser exigidos aos interessados a recolha de dados acústicos da zona.
  • As Câmaras Municipais devem promover a elaboração de cartas de ruído como forma de enquadrar e preparar as alterações e revisões dos PMOT. . Deverão ser aprovados planos municipais de redução do ruído (artigo 6o ), pela Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal, em zonas sensíveis ou mistas já existentes em que a exposição ao ruído exterior contrarie as normas do diploma sobre o ruído.
  • Poderão ser aprovadas normas regulamentares em centros históricos ou em outras áreas, em que tal se justifique estipulando que os níveis de ruído devam ser inferiores aos legalmente admitidos.

Medidas Administrativas (artigo 5o )

Os projectos sujeitos a avaliação de impacto ambiental (anexos I e II do decreto-lei n.° 69/2000, de 3 de Maio, com as alterações introduzidas pelo decreto-lei n.° 69/2003, de 10/04) são apreciados no que respeita ao cumprimento das disposições legais sobre o ruído no âmbito desse mesmo procedimento (operações de loteamento, empreendimentos turísticos incluídos nos referidos anexos).

As operações de loteamento e os empreendimentos turísticos não sujeitos a avaliação de impacto ambiental devem apresentar extracto do mapa de ruído ou na sua ausência, relatório sobre a recolha de dados acústicos (pode ser apresentado com certificado de conformidade acústica passado por empresa acreditada).

As autorizações de localização e de informação prévia sobre obras ou actividades abrangidas no n.° 2 do artigo Io devem apresentar extracto do mapa de ruído ou na sua ausência, relatório sobre a recolha de dados acústicos (pode ser apresentado com certificado de conformidade acústica passado por empresa acreditada)

No licenciamento ou autorização de obras de edificação deve ser apresentado projecto acústico juntamente com os restantes projectos de especialidades (pode ser apresentado com certificado de conformidade acústica passado por empresa acreditada).

Esta exigência está, aliás, de acordo com o disposto no ponto 5 do artigo 11° da Portaria n.° 1110/2001, de 19/08, que enuncia os diversos projectos de especialidades, sendo um deles o projecto acústico (alínea j).

Consideramos, ainda, que a exigência deste projecto de especialidade não se restringe aos licenciamentos, sendo também aplicável às autorizações.

Efectivamente, o artigo 12° do citada Portaria prescreve que os pedidos de autorizações devem ser instruídos com diversos elementos constantes dos pedidos de licenciamento e com os projectos de especialidades exigíveis para os licenciamentos.

Ora, se se exige projecto acústico para os licenciamentos também tem que se exigir para as autorizações, de acordo com o artigo 12 ° da Portaria n.° 1110/2001, de 19/08.

    O licenciamento ou autorização de utilização carece de certificação do cumprimento do regime de poluição sonora.

A certificação pode ser efectuada da seguinte forma:

  • (1) Por empresa acreditada;
  • (2) Pela Câmara Municipal nos termos dos procedimentos de utilização.

Violação de procedimentos

São nulos os actos de licenciamento ou de autorização de projectos ou actividades em desconformidade com o disposto nas normas de controlo preventivo inseridas nas diversas medidas administrativas estabelecidas no artigo 5 ° do Regulamento Geral de Ruído

Ora, parece-nos que o regime da nulidade não deve aplicar-se com o alcance desta norma, já que nos parece estar a desvirtuar o regime jurídico das verdadeiras nulidades.

De acordo com Vieira de Andrade(21), devem apenas considerar-se «nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de direitos fundamentais ou o núcleo de princípios fundamentais básicos». O mesmo Autor acrescenta que, para além dos casos expressamente previstos na lei, «devem ser nulos todos os actos que sofram de vícios de tal modo graves que tomem inaceitável, em princípio, a produção dos respectivos efeitos».

Ora, é por demais evidente que a infracção aos diversos dispositivos do artigo 5o não consubstancia, na maioria das hipóteses ali especificadas, a produção de vícios graves que impliquem a sanção da nulidade.

Consideramos, mesmo, que este excesso de aplicação do regime das nulidades é bastante prejudicial, já que desvirtua a sua essência e a sua própria razão de ser.

Conclusões

Pretendemos com estas breves reflexões sobre o ruído demonstrar que muito embora «o ruído seja uma invenção do demónio» o nosso direito tem armas para o combater que, muito embora possam não ser as ideais, são suficientes... desde que sejam aplicadas...

 

 

Maria José L. Castanheira Neves
Directora Regional da Administração Local da CCDR Centro Assistente convidada da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra

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