No plano das finanças, este variado leque de problemas que assolam as autarquias pode reconduzir-se a duas frentes: a melhoria do sistema gestionário e a emergência de novas fontes de financiamento.

Em relação ao primeiro destes pontos, como escrevemos noutra sede, “0 novo milénio trouxe consigo dois novos polos de complexidade gestionária: o associativismo entre autarquias, com o inerente corolário de relacionamento financeiro entre estas, e a multiplicação e densificação de tarefas técnicas. São mudanças contemporâneas que reclamam a definição de estratégias financeiras e a profissionalização ou profissionalismo crescente dos dirigentes das autarquias, e dos seus colaboradores” 1

Todavia, este não será o centro das nossas atenções. Procuraremos analisar, ainda que de forma sucinta, a necessidade e as formas possíveis de angariação de novas receitas por parte das autarquias, maxime o potencial de expansão da cobrança de taxas municipais. Deixamos, portanto, o domínio das freguesias fixando-nos, doravante, no âmbito municipal.

De facto, é hoje notório o desequilíbrio na dicotomia competênciasfinanciamento, pendendo a balança de forma clara para o primeiro pilar, em detrimento da sustentabilidade do segundo. A despesa expande, a receita emagrece: “o gradual alargamento de competências das autarquias tem como consequência directa o aumento da despesa pela necessidade de investir na criação e manutenção de infra-estruturas aptas à produção e prestação de bens e serviços públicos, e pelo aumento da dimensão administrativo-burocrática de suporte a essa actividade produtiva. Por outro lado, o movimento do lado da receita é inverso. O clássico sistema de financiamento bipolar, assente nas receitas fiscais municipais (directas e indirectas, ex vi transferências do Estado) e no endividamento intermediado, junto da banca, está esgotado, na razão directa do aumento das tarefas transferidas da Administração Central para a Administração Local” 2

A este movimento de antagonismo entre o crescimento do importe e o decréscimo da renda, acresce ainda que no futuro próximo a redução do investimento público por parte da Administração Central reclamará, necessariamente e em compensação, um aumento do investimento municipal.

A busca redundante pelo equilíbrio entre as competências sempre crescentes e as fontes de financiamento em declínio, revela um modelo de descentralização insustentável, tal como vem mantendo cativos os municípios cativos. Assentando o modelo tradicional de financiamento municipal nas receitas fiscais, seja através das transferências financeiras (cfr. Artigo 10.° da Lei das Finanças Locais, doravante LFL), seja através dos impostos locais (cfr. 17.° da LFL), a verdade é que as taxas de crescimentos dos impostos, estaduais ou locais, têm apresentado uma redução significativa. O endividamento encontra-se muitíssimo limitado pelas exigências de cumprimento das metas do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), tal como determinado pela Lei da Estabilidade Orçamental - a Lei Orgânica n.° 2/2002, de 28 de Agosto chamandonos a assumir uma realidade cuja substrato de há muito tínhamos consciência.

• Atentemos no quadro de receitas municipais de origem fiscal, tal como traçado pelo nosso saudoso Professor António de Sousa Franco3 :
• Criação de impostos autónomos, pela atribuição de poderes tributários aos municípios, nos termos dos artigos 4.° e 16.° da LFL. (...) Chama-se a atenção para a não taxatividade deste elenco: outros tributos poderão existir;
• Participações, afixar na Lei do Orçamento para cada ano, nas receitas provenientes dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC) e sobre o valor acrescentado (IVA) (artigo 10.°, LFL). Esta participação é distribuída pelo «Fundo de Base Municipal», pelo «Fundo Geral Municipal» e pelo «Fundo de Coesão Municipal» (...);
• Derramas - que são impostos excepcionais, a cobrar pelos municípios, incidentes sobre a colecta do IRC (artigo 18.°, LFL); a sua justificação, salvo casos excepcionais, é duvidosa;

Taxas locais (artigo 19.°) e «tarifas e preços de serviços» (artigo 20.°):'

A estas, acrescentemos as receitas de origem creditícia - os empréstimos bancários, as obrigações municipais e os contratos de locação financeira (artigos 23.° a 25.°, da LFL) - bem como as formas de cooperação técnica e financeira entre o Estado e os municípios (artigo 7.°, da LFL), que substituíram os subsídios e comparticipações estaduais.

Em bom rigor, as autarquias, maxime os municípios, têm uma capacidade muito limitada para, neste quadro, influenciar o valor das suas receitas. De forma sintética, e com Jorge Correia da Cunha e Patrícia Silva, (a) “relativamente aos impostos, é a Assembleia da República que estabelece as regras essenciais para a sua aplicação(b) “no que respeita à derrama, o município pode definir o imposto a cobrar desde que o seu valor anual não exceda o limite máximo de 10 por cento sobre a colecta gerada na sua área geográfica(c) quanto às transferências do Estado, os parâmetros utilizados no seu cálculo ultrapassam a esfera decisória autárquica: “o montante total de recursos que é transferido do Orçamento do Estado para as autarquias locais é definido em função da receita de alguns impostos que constituem receita do Estado(d) já o valor total “das transferências da União Europeia é definido ao nível do Quadro Comunitário de Apoio e a sua repartição pelas diversas instituições, incluindo os municípios, depende da qualidade e da elegibilidade dos projectos de investimento apresentados para comparticipação" 4.

Em suma, e ainda com os mesmos autores, “o actual sistema de financiamento das autarquias locais não permite estabelecer uma boa ligação entre as decisões de aumento da despesa e a responsabilização pela obtenção de receitas adicionais (...) com o consequente ónus político"5 . Pois, de facto, as regras legais sobre as receitas autárquicas não permitem a estas entidades “influenciar significativamente o seu montante. Em consequência, o custo social marginal de obtenção destas receitas não é tido em conta pelas Administrações Locais nas decisões de afectação dos recursos” 6

Ora, a dificuldade extrema de articulação entre os vectores enunciados e a sobrevivência financeira e desempenho de competências por parte dos municípios reclama que, dentro do espaço de acção ainda reservado à iniciativa dos órgãos municipais e até que surjam reformas legislativas de fundo, se encontrem novas soluções. Advogámos já, noutra sede, o recurso ao mercado para o financiamento municipal - solução que, de todo o modo, encontraria alguma oposição face às regras do chamado “endividamento zero”7 . No espaço de acção que resta ainda aos municípios, e sem oposição legal, encontra-se, então, a política de taxas municipais.

1. As taxas municipais - aproximação ao conceito de taxa na doutrina contemporânea

A doutrina tributária clássica define as taxas como receitas tributárias de “carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares” 8 9 .

A taxa é, assim, a figura mais típica dos tributos bilaterais, tradicionalmente distinguida do imposto pelo seu carácter sinalagmático, correspondendo o seu pagamento a uma contraprestação específica, uma actividade do Estado e/ou outros entes públicos “especialmente dirigida ao respectivo obrigado” 10 . Sobre as taxas vigora, então, um princípio de equivalência entre a prestação suportada e o benefício auferido, como prescreve o artigo 4.°, n.° 2, da Lei Geral Tributária (LGT): “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”.

A definição conceptual desta figura tem sido objecto de debate alémfronteiras, tendo como denominador comum justamente a associação do princípio da equivalência à figura das taxas, “traduzida na sua convola- ção em impostos sempre que lhes falte o elo de ligação entre o montante exigido e o custo ou valor da contraprestação, ideia essa que tem a sua raiz na doutrina germânica da equivalência económica (Àquivalenzprin- zip), traduzida ou na cobertura do custo administrativo (Kostendckung) ou no benefício gerado para o sujeito passivo (Vorteilsausgleich)” u

Não pretendemos examinar esta questão de forma exaustiva, conscientes embora do enorme interesse que tal exame comporta, e como tal remetendo-o para sede futura. Todavia, é sobremaneira importante para uma melhor e plena compreensão do tema que abordamos proceder a uma breve aproximação à doutrina e jurisprudência mais recentes. Ainda que tal exercício represente uma “viagem” por outros ordenamentos jurídicos.

De facto, no direito alemão assistimos à abertura do conceito de taxa, associando-o a novas finalidades de carácter extra-financeiro. Representando tal abertura uma preferência clara por uma leitura do princípio da equivalência que coloca o acento tónico na sua componente jurídica, não sendo já a equivalência puramente económica o princípio orientador dos regimes reguladores destes tributos. Na realidade, salientaram António de Sousa Franco e Sérgio Gonçalves do Cabo, “a jurisprudência mais recente do BundesverfassungsGericht tem vindo a reconhecer a admissibilidade constitucional de taxas orientadoras de comportamentos, nomeadamente tendo como princípio legitimador a protecção do ambiente (Umweltschutz), com fundamento no princípio da prossecução do interesse geral ou bem comum (Gemeinwohlprinzip), por oposição a uma aplicação pura do princípio da equivalência económica” '2 .

ção pura do princípio da equivalência económica” '2 . Entre nós, já Alberto Xavier entendia a equivalência de forma eminentemente jurídica, aceitando a existência de taxas com objectivos extra-finan- ceiros, uma vez que, como afirmava, “do ponto de vista económico, só casualmente se verificará uma equivalência precisa entre prestação e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública ou o benefício auferido pelo particular - aliás muitas vezes indetermináveis por não existir um mercado que os permita exprimir objectivamente”'3 . Desde que constitucional e legalmente legitimadas, as taxas orientadoras de comportamentos encontram total cabimento. Ou seja, ainda que não haja uma relação absolutamente directa entre a taxa paga e a contraprestação oferecida ao particular - que não haja uma proporcionalidade estrita -, o sinalagma não deixa de estar presente e a convolação que, à luz das teorias mais ortodoxas aconteceria de forma automática, não opera de imediato14 .

A legitimação legal encontra-se, na falta de uma Lei Geral das Taxas que densifique conceitos e regimes, na LGT. Estabelece o artigo 7.° que a tributação - onde integramos as taxas, ex vi o artigo 3.“ - será orientada por um conjunto de objectivos: favorecimento do emprego, da poupança, do investimento socialmente relevante (cfr. n.° 1); competitividade e internacionalização da economia nacional (cfr. n.° 2); mas também por finalidades económicas, sociais, ambientais ou outras (cfr. n.° 3).

Já a legitimação constitucional surge através do princípio da justa repartição dos encargos públicos, associado ao princípio da capacidade con- tributiva: a cobrança de taxas como forma de financiamento da Administração Central, Regional ou Local, apenas encontrará legitimação constitucional quando estas entidades prestem utilidades divisíveis, que beneficiem um grupo certo e determinado de sujeitos, independentemente da sua vontade; e tendo presente que “aos modos de financiamento hão-de necessariamente corresponder modos de legitimação consentâneos com as utilidades geradas pela despesa pública” ls .

Ou seja, da correcta articulação entre os princípios constitucionais da justta repartição dos encargos públicos e da capacidade contributiva nasce a legitimação da cobrança de taxas para o financiamento de entidades públicas. A partir daqui, e sendo certo que a estrutura bilateral e sinalagmática da taxa continua a ser o elemento essencial e distintivo deste tributo face, nomeadamente, ao imposto, a lógica de equivalência entre o quantitativo da taxa e a contraprestação ou benefício decorrente do seu pagamento - princípio da equivalência - não só não reclama uma proporcionalidade estrita entre a taxa paga e o benefício auferido, como suporta finalidades extra-financeiras -realidade que implica, também, uma reponderação entre o princípio da equivalência e o princípio da proporcionalidade16 .

Ora, regressando às taxas municipais, à luz do elenco não taxativo do artigo 19.° da LFL, e tendo em consideração - se bem que, por ora, a título meramente ilustrativo - a autorização legislativa contida no artigo 20.° da Lei do Orçamento do Estado para 2005, no sentido de expandir o leque de prestações/actividades taxáveis, toma-se claro que:

• Nem sempre existirá uma equivalência (económica) estrita entre a taxa paga e a contraprestação obtida;
• Algumas das taxas municipais assumem, claramente, finalidades extrafinanceiras; e embora tal corresponda a um entendimento do princípio da equivalência que privilegia o seu substrato jurídico - permeável a objectivos extra-financeiros - e já não (primacialmente) o seu substrato económico, estas taxas encontram legitimação e fundamento constitucional.

2. O desafio financeiro autárquico: a expansibilidade das taxas no quadro da revisão dos sistemas de taxação - o princípio do utilizador-pagador

Actualmente, o artigo 19.° da LFL, na senda da alínea d), do artigo 16.° da mesma lei, apresenta um elenco não taxativo de taxas passíveis de cobrança por parte dos municípios:

“Os municípios podem cobrar taxas por:

• Realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas;
• Concessão de licenças de loteamento, de licenças de obras de urbanização, de execução de obras particulares, de ocupação da via pública ou por motivo de obras e de utilização de edifícios, bem como de obras para ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal;
• Ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal e aproveitamento dos bens de utilidade pública;
• Prestação de serviços ao público por parte das unidades orgânicas ou dos funcionários municipais; 
• Ocupação e utilização de locais reservados nos mercados e feiras;
• Aferição e conferição de pesos, medidas e aparelhos de medição quando oficialmente qualificados e autorizados para o efeito;
• Estacionamento de veículos em parques ou outros locais a esse fim destinados;
• Autorização para o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial;
• Utilização de quaisquer instalações destinadas ao conforto, comodidade ou recreio público;
• Enterramento, concessão de terrenos e uso de jazigos,
de ossários e de outras instalações em cemitérios municipais;
• Conservação e tratamento de esgotos;
• Licenciamento sanitário de instalações;
• Utilização de infra-estruturas da rede viária municipal decorrente da actividade de exploração de inertes e massas minerais;
• Qualquer outra licença da competência dos municípios;
• Registos determinados por lei;
• Quaisquer outras previstas por lei.”

Por seu turno, o artigo 20.° da Lei do Orçamento do Estado para 2005 (Lei n.° 55-B/2004, de 30 de Dezembro), autoriza o Governo a alterar e expandir este leque, dispondo:

“Durante o ano de 2005, fica o Governo autorizado a legislar, alterando o artigo 19.° da Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto, no sentido de ampliar as taxas que os municípios podem cobrar, alargando-as às seguintes situações:

• Extracção de materiais inertes em explorações a céu aberto;
• Ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal e aproveitamento dos bens de utilidade pública, designadamente por empresas e entidades nos domínios das comunicações e distribuição de gás;
• Instalação de antenas parabólicas;
• Instalações de antenas dos operadores de telecomunicações móveis;
• Divulgação de mensagens publicitárias destinadas a serem visíveis do espaço público ainda que afixadas em propriedade privada, excluindo as de natureza político-partidária;
• Comercialização de madeiras;
• Actividades económicas geradoras de riscos significativos, que obriguem à realização de investimentos e outras despesas específicas na área de protecção civil;
• Geração de tráfego por viagem em infra-estruturas rodoviárias de e para os grandes pólos geradores de mobilidade.”

Esta autorização legislativa preconiza, precisamente, a expansibilidade das receitas próprias dos municípios através da cobrança de novas taxas municipais que assumem, em muitos casos, finalidades extra-finan- ceiras. Vejamos. Se as alíneas a) e e) desta norma de autorização correspondem a um alargamento e densificação das actuais alíneas n) e h), do artigo 19.° da LFL, respectivamente, e a alínea b) vem actualizar a alínea c) do mesmo artigo 19.° daquele diploma17, os demais preceitos apontam claramente no sentido da orientação de comportamentos

De facto, só uma revisão do sistema de taxação dos municípios que introduza critérios de justiça contributiva e de eficiência económica, serve as necessidades de financiamento da Administração Local. A solução passa, assim, por estruturar o sistema de taxas no princípio do utilizador-pa- gador, por um lado, medindo de forma efectiva o custo dos serviços e utilidades prestadas, mas também, por outro lado, pela promoção de políticas de taxação que prossigam objectivos extra-financeiros de responsabilidade municipal. Maxime, a promoção urbanística, a promoção ambiental e a saúde pública.

Se o princípio do utilizador-pagador está presente numa parte significativa dos tarifários municipais - independentemente de existir, ou não, uma correlação proporcional e estrita entre a taxa paga e a contraprestação - a prossecução de objectivos extra-financeiros, sobretudo nas áreas enunciadas, marca já presença na autorização legislativa contida no artigo 20.° da Lei do Orçamento do Estado para 2005. Vejamos.

A alínea c) denota de forma clara uma preocupação urbanística, de ordenamento e estética das cidades. A mesma preocupação parece subjacente à aliena d) que, em paralelo, poderá tutelar a saúde pública, na medida em que não existe, ainda, qualquer estudo científico definitivo relativamente a eventuais malefícios para a saúde pública decorrente da exposição a sinais e raios de emissão daquele tipo de tecnologia.

A alínea f) procurará, eventualmente, exercer algum controlo no comércio da madeira em defesa da floresta. Estaremos, então, no domínio da política florestal e da promoção ambiental.

Neste último sentido, a alínea h) do artigo 20.° da Lei do Orçamento do Estado para 2005 é ainda mais explícita: visa-se, pela taxação do “tráfego por viagens em infra-estruturas rodoviárias de e para os grandes pólos geradores de mobilidade", promover a diminuição da entrada de automóveis nas cidades, à semelhança da experiência londrina. Nesta cidade britânica, este tipo de política de taxação orientada para a promoção ambiental colheu níveis de sucesso muitíssimo elevados.

3. Breves conclusões

A análise que levámos a cabo procurou demonstrar a manifesta urgência da remodelação das políticas de taxação municipal. Actualmente, as taxas municipais são - como, julgamos, ficou provado - um instrumento privilegiado para a geração de um aumento de receitas próprias. Para tal, é capital que encaremos o princípio da equivalência como equivalência jurídica, sem apelo constante à proporcionalidade estrita, compreendendo que muitas vezes o utilizador-pagador encontrará uma tabela de taxas sem correspondência exacta entre o quantum pago e a utilidade percebida. E entendendo a taxação municipal como uma ferramenta sobremodo importante para, paralelamente à obtenção de receitas, orientar comportamentos dos munícipes e executar políticas incluídas na esfera de atribuições dos municípios.

Neste sentido, a autorização legislativa do Orçamento do Estado para este ano é um passo importante, mas que se diluirá caso não seja enquadrado num projecto mais vasto e ambicioso. Que vá mais além do que a alteração proposta do artigo 19.°, e reestruture todo o sistema de taxação municipal, privilegiando determinados objectivos como o urbanismo, o planeamento territorial e o ambiente18, num contexto de maior amplitude ainda: a revisão do quadro legislativo e dos instrumentos perequativos - estes últimos, absolutamente dissociáveis de políticas de taxação.

Marta Rebelo
Jurista. Docente da Faculdade de Direito de Lisboa.
Mestranda em Ciências Jurídico-Económicas