Por sua vez, Código Administrativo de 1936 - 1940, sem nada estabelecer quanto à sua propriedade, definiu os baldios por referência à definição das coisas comuns do Código Civil e entregou a sua administração às autarquias locais, permitindo que, em certas condições, os baldios fossem considerados “dispensáveis do logradouro comum” e, consoante os casos, divididos e alienados a particulares ou integrados no “domínio privado do concelho ou da freguesia”.

Os baldios eram classificados em paroquias ou municipais, competindo, assim, aos órgãos autárquicos respectivos a sua administração. Relativamente à titularidade dos baldios, o Código não a atribuía às autarquias locais em cuja circunscrição se situassem. Porém, os baldios podiam integrar a propriedade particular das autarquias locais se “dispensados do logradouro comum” dos moradores.

O Código Civil de 1966 não manteve aquelas disposições, abandonando a classificação das coisas quanto à sua titularidade e limitou-se a definir “coisa”, no seu art. 202°, como “tudo aquilo que pode ser objecto de relações jurídicas”, considerando, porém, “fora do comércio todas as coisas que não podem ser objecto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público e as que são, por natureza, insusceptíveis de apropriação individual”.

Neste contexto, e face à ausência de qualquer disposição legal classificativa das coisas quanto à sua titularidade, a doutrina dividiu-se, quanto à natureza dos baldios, no que respeita à respectiva propriedade.

Com efeito, a doutrina dominante entre nós entendia que os baldios eram uma forma de propriedade comunal, pertencendo à colectividade de moradores a quem está afecta a respectiva fruição.

Outra parte da doutrina, invocando o Código Civil de 1966, que veio excluir a categoria de “bens comuns”, defendia que os baldios deveriam ser qualificados como bens do domínio particular das autarquias locais em cuja circunscrição se situassem.

Não obstante a controvérsia doutrinária, a verdade é que, na prática, a administração dos baldios estava legalmente entregue aos respectivos órgãos autárquicos, o que permitiu que, ao abrigo da lei, se verificassem situações de alienação e apropriação de baldios por particulares.

A tudo isto, veio juntar-se a extensa área de baldios que, por força da Lei n.° 1949, de 15 de Fevereiro de 1937 e Lei n.° 1971, de 15 de Junho de 1938, foi retirada, embora com muita resistência, aos seus utentes e sujeita ao regime florestal, passando a sua administração para os serviços da administração central.

Face ao descontentamento geral das respectivas populações, bem visível nas variadíssimas manifestações de reivindicação dos baldios, o Decreto-Lei n.° 39/76, de 19 de Janeiro, norteado pela preocupação de devolver o uso, fruição e administração dos terrenos baldios às comunidades que deles foram desapossadas pelo regime do “Estado Novo”, veio introduzir nesta matéria alterações significativas, designadamente, pondo fim à administração dos baldios pelas autarquias locais, transferindo-a para as comunidades de compartes e determinando a restituição dos baldios às comunidades locais.

Com efeito, o art. 1o deste diploma definiu baldios como sendo “os terrenos comunitariamente usados e fruídos por moradores de determinada freguesia ou freguesias, ou parte delas", estabelecendo o art.° 2 que “os terrenos baldios encontram-se fora do comércio jurídico, não podendo, no todo ou em parte, ser objecto de apropriação privada por qualquer forma ou título, incluída a usucapião”.

O supra referido diploma, para além de estabelecer e fixar a natureza comunitária dos baldios e a sua inalienabilidade e imprescritibilidade, pretendeu entregar o uso, fruição e administração dos baldios aos próprios compartes, não permitindo, portanto, qualquer interferência dos órgãos autárquicos nestes domínios, apesar de, ainda assim, ter ficado por esclarecer a questão da sua propriedade.

Foi deste modo que, a partir da entrada em vigor do Dec. Lei n.° 39/ 76, de 19 de Janeiro, a alienação de baldios se tomou legalmente impossível.

Neste contexto foi aprovada a Constituição de 1976, que, através da inclusão do art. 89° (actual art. 84°), veio garantir a existência de três sectores de propriedade dos solos, definidos em função da sua titularidade e do modo social de gestão. Distinguindo no sector público três subsectores, sendo um deles o dos “bens comunitários com posse útil e gestão das comunidades locais” (onde cabem, necessariamente, os terrenos baldios).

Esclareceu-se assim, tomando-se pacífico na doutrina, que os bens comunitários são bens pertencentes a comunidades e não bens pertencentes a entidades públicas.

Entretanto, a Lei n.° 79/ 77, de 25 de Outubro (Ia lei das autarquias locais no pós-25 de Abril), veio estabelecer um regime diverso para a administração dos baldios, cometendo tal administração aos órgãos executivos autárquicos, e, revogando, deste modo, tacitamente, as disposições do Decreto- Lei n.° 39/76, que regulamentavam esta matéria.

O art. 109° da supra citada lei estabelecia:

“ A definição das coisas comuns, designadamente baldios e outros bens do logradouro comum, pertence à assembleia municipal ou à assembleia de freguesia, consoante se trate, respectivamente, de coisas municipais ou de coisas da freguesia, competindo a sua administração aos respectivos órgãos executivos autárquicos ”

Porém este preceito, que cometeu a administração dos baldios aos órgãos autárquicos, foi de curta vigência, já que veio a ser expressamente revogado (dois meses depois) pela Lei n.° 91/77, de 31 de Dezembro.

Com efeito, a revogação deste artigo repôs em vigor as normas do DecretoLei n.° 39/76, de 19 de Janeiro.

Foi claramente intenção do legislador da Lei n.° 91/77 repor em vigor o regime previsto naquele diploma, como aliás refere o parecer emitido pela Procuradoria Geral da República no processo n.° 166/82, cujo excerto se transcreve “O regime jurídico dos baldios encontra-se consagrado no DecretoLei n. ° 39/76, de 19 de Janeiro, que está em vigor por força do disposto na Lei n.0 91/77, de 31 de Dezembro, a qual repristi- nou aquele diploma ao revogar o art. 109° da Lei n.° 79/77, de 25 de Outubro

Deste modo os poderes de administração dos baldios foram retirados aos órgãos autárquicos e atribuídos novamente aos compartes, que os exercem através do respectivo conselho directivo.

Entretanto, a 9 de Março de 1989 deu entrada na Presidência da Republica, para efeito de promulgação como lei, o Decreto n.° 132/V que, no essencial, se propôs instituir um novo regime jurídico para os baldios, substituindo o que constava do Decreto - Lei n.° 39/76, de 19 de Janeiro e revogando expressamente todas as normas que regulavam essa matéria.

O referido decreto pretendia:

• Integrar os baldios no domínio público da freguesia ou freguesias em que se localizam;
• Transferir para os respectivos órgãos autárquicos a administração dos baldios, retirando-a aos compartes, os quais só podiam administrar baldios mediante delegação, a todo o tempo revogável, dos órgãos da autarquia, e sob a sua tutela;
• Permitir a afectação dos baldios a outros fins de interesse público, mediante livre decisão dos órgãos da freguesia;
• Permitir a alienação dos baldios mediante decisão governamental, sob proposta da freguesia.

Dias depois, o Presidente da República requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade de algumas normas constantes daquele decreto, entre outros, com os fundamentos seguintes:

“...Refere o n.° 2 do artigo Io do diploma em apreço que os terrenos baldios integram bens do domínio público da freguesia ou das freguesias em que se localizam. Opera-se, assim, a integração dos baldios na titularidade exclusiva da freguesia ou freguesias em que se localizam, o que parece violar o disposto no artigo 89°, n.° 2, alínea c), da Constituição, em conjugação com os artigos 80°, alínea e), e 90°, n.° 1, na medida em que por esta via se pode produzir uma redução do subsector público comunitário, a qual, a verificar-se, contrariará o princípio constitucional do desenvolvimento da propriedade social.

O n.° 1 do artigo 2o , bem como o artigo 5odo decreto em questão, ao cometerem a “administração ” dos baldios às juntas de freguesia e a regulamentação da sua utilização comunitária às assembleias de freguesia, parecem violar o artigo 89°, n.°2, alínea c), da Constituição, que consagra o modo social de gestão comunitário como o único aplicável para esta área do sector público... ”

Em conformidade com o entendimento perfilhado pelo Presidente da República, o Tribunal Constitucional decidiu pronunciar-se pela inconstitucionalidade de todas as normas questionadas constantes do Decreto n.° 132/V, aprovado pela Assembleia da República, por violação do disposto no artigo 89°, n.° 2, alínea c), em conjugação com os artigos 80°, alínea e), e 90°, n.° 1, da Constituição da República, por entender que aquelas normas se traduziam numa afronta à garantia constitucional dos bens comunitários, uma vez que transformavam os baldios, bens comunitários, constitucionalmente pertencentes às respectivas comunidades, em bens do domínio público da freguesia.

Finalmente, surgiu e foi aprovada a Lei n.° 68/93, de 4 de Setembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 89/97, de 30 de Julho, que veio instituir um novo regime jurídico dos baldios, revogando expressamente todas as normas aplicáveis a baldios, nomeadamente o já referido Decreto-Lei n.° 39/76, de 19 de Janeiro (cfr. art. 42°).

O regime jurídico dos baldios, instituído pela referida lei encontra-se em vigor à presente data.

O n.° 1 do artigo Io , estabelece que “são baldios os terrenos possuídos e geridos por comunidades locais”, e esclarece o n.° 2 que “comunidade local é o universo dos compartes”, explicitando o n.° 3 que “são compartes os moradores de uma ou mais freguesias ou parte delas que, segundo os usos e costumes, têm direito ao uso e fruição do baldio”.

A supra citada disposição legal veio consagrar, de forma inequívoca, a natureza comunitária dos terrenos baldios, destinados ao uso e fruição dos moradores da freguesia, ou freguesias, em cuja área o baldio se localiza.

Consequentemente, e uma vez que se trata de bens comunitários, o artigo 4o fere de nulidade os actos ou negócios jurídicos de apropriação ou apossamento, tendo por objecto terrenos baldios.

O baldio é um terreno comunitário, possuído, gerido e, em princípio, administrado pela comunidade local no seu conjunto, pelo que qualquer negócio de apropriação, apossamento, ou posterior transmissão de um baldio é nulo nos termos da lei. Com efeito, a lei prevê que a consequente declaração de nulidade possa ser requerida, entre outras entidades, por qualquer comparte.

Do exposto resulta claro que os baldios são insusceptíveis de apropriação individual e não integram o domínio público da freguesia, não integrando, por conseguinte, o seu património.

Neste sentido, veja-se o Acórdão da Relação do Porto, de 18 de Outubro de 1994: “Baldios são os terrenos comunitariamente usados e fruídos por moradores de determinada freguesia ou freguesias, ou parte dela, ou os terrenos possuídos ou geridos por comunidades locais, cujos poderes de administração competem à assembleia de compartes, a menos que esta os delegue na Junta de Freguesia. Assim, porque a Junta de Freguesia não é uma comunidade local e porque os baldios não integram o seu património, não tem a mesma o direito de os reivindicar e de, consequentemente, pedir em juízo para ser declarada sua única e exclusiva proprietária.”

No mesmo sentido, cita-se também o Acórdão da Relação de Coimbra, de 5 de Maio de 1998, que diz “Os terrenos baldios não pertencem nem ao domínio público nem ao domínio privado do Estado ou das autarquias, constituindo antes, propriedade comunal dos moradores de determinada freguesia, que exerçam a sua actividade no local. Actualmente, e ao contrário do que sucedeu até 19 de Janeiro de 1976, os baldios estão fora do comércio jurídico, sendo, em consequência, inalienáveis e insusceptíveis de apropriação privada por qualquer título, incluída a usucapião.”

Relativamente ao aproveitamento dos baldios, estabelece o artigo 5o , n.° 1, do mesmo diploma que, o uso e fruição dos baldios é feito de acordo com as deliberações tomadas pelos órgãos competentes dos compartes. Através do n.° 2 do mesmo artigo é assegurada aos compartes a igualdade de gozo e exercício dos direitos de uso e fruição do respectivo baldio.

Cumpre também referir, pela importância que reveste, a norma constante do artigo 10° que permite que os baldios, embora estejam fora do comércio jurídico, possam ser objecto, no todo ou em parte, de cessão de exploração, através de deliberação da assembleia de compartes.

Quanto à organização e funcionamento, o n.° 1 do artigo 11° estabelece que “os baldios são administrados, por direito próprio, pelos respectivos compartes, nos termos dos usos e costumes aplicáveis ou, na falta deles, através de órgão ou órgãos democraticamente eleitos”.

De acordo com o disposto no n.° 2, “Para o exercício dos actos de representação, disposição, gestão e fiscalização relativos aos correspondentes baldios, as comunidades locais organizam-se através de uma assembleia de compartes, um conselho directivo e uma comissão de fiscalização”.

A assembleia de compartes é constituída por todos os compartes.

Compete-lhe, designadamente, deliberar sobre a delegação de poderes de administração do baldio, ou de parte dele, na junta de freguesia em cuja área o baldio se localize (cfr. art. 15°, n.° 1, alínea 1)). Donde resulta que, apesar de competir à assembleia de compartes, por direito próprio, a administração dos baldios, esta pode, se assim o entender, delegar os seus poderes de administração nos órgãos autárquicos da respectiva freguesia, que contudo os exercem por via dessa delegação e não por direito próprio. Refere-se ainda que, a delegação de poderes é revogável a todo o tempo (cfr. art. 22°, n.° 5).

A este propósito atente-se o artigo 22° da referida lei, cujo n.° 1 se passa a citar: “Os poderes de administração dos compartes podem por estes ser delegados nos termos da presente lei em relação à totalidade ou parte da área do baldio, ou de uma ou mais das respectivas modalidades de aproveitamento, na junta de freguesia em cuja área o baldio se localize, ou no serviço da Administração Pública que superintenda na modalidade ou modalidades de aproveitamento a que a delegação se reporte”.

Acrescenta o n.° 2 que, se o baldio cuja administração é delegada se situar nos limites territoriais de mais de uma freguesia, a delegação pode ser deferida a uma só junta ou, conjuntamente, a todas as respectivas juntas de freguesia. Se, porém, aquele número de freguesias for muito elevado, ou se se revelar difícil a cooperação entre elas, a delegação pode ser deferida à respectiva Câmara Municipal, nos termos do n.° 3 do mencionado artigo.

Cumpre, contudo, realçar que a delegação de poderes pode ser feita com reserva de co-exercício pelos compartes dos poderes efectivamente delegados e é susceptível de revogação a todo o tempo.

Importa ainda, e a este propósito, fazer referência ao artigo 34°, n.° 6, alínea m) da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro, que consagra, no rol das competências da junta de freguesia, a competência da junta para proceder à administração ou à utilização de baldios, sempre que não existam assembleias de compartes, nos termos da lei dos baldios, já acima mencionada.

Ana Montalvo
Advogada. Pós-graduada em Direito das Autarquias Locais