A avalição inicial dos trabalhos de terraplanagem da obra indicava um aumento de 450 mil euros, 12,5 porcento acima do previsto (...)

Outro exemplo de "má previsão" dos projectos é o caso das obras de recuperação da Casa da (...), que não tinham previsto a construção do telhado.

"Até a minha filha, com sete anos, sabe que para desenhar uma casa é necessário pôr um telhado" (...)

(De um jornal regional "on line" -12/12/2005)

O Tribunal de Contas (TC) recusou um visto relativo a obras a mais no arranjo urbanístico entre as ruas (...) no valor de cerca de 390 mil euros. A situação levanta alguns problemas ao município, mas não fará atrasar mais a obra, em curso vai para cinco anos.

[O Presidente da Câmara] defende que o processo da obra tem sido "complicado" obrigando sistematicamente a trabalhos a mais. "A natureza do terreno aquando das escavações, diversas vicissitudes do projecto e alguns imprevistos obrigaram a tal", sustenta.

(Dos jornais - 7/1/2006)

A questão de ter sido encontrado granito nas escavações para o parque de estacionamento sem estar contemplado no projecto inicial, parece-nos, no mínimo, ridículo. Qualquer escavação que seja feita, para além de meia dúzia de palmos, em qualquer local do concelho, é certo e sabido que se encontra pedra bem dura, e nem sequer será preciso "queimar as pestanas em Coimbra" para isso saber

(De um "blog" regional, sobre a referida notícia - 8/1/2006)

Os projectos escalonam-se em vdrias fases, desde o Estudo Prévio até ao Projecto de Execução, permitindo um acompanhamento e diálogo gradual e constante com o cliente, desde a concepção das ideias gerais até a definição exaustiva da pormenorização. O Projecto de Execução, define toda a construção até ao detalhe, com Caderno de Encargos, Medições, Orçamentos e Peças Desenhadas, que garantem o rigor na adjudicação das empreitadas de construção, minimizando o risco de "surpresas" desagradáveis durante a obra, com elevados acréscimos de custos por trabalhos a mais.

(Do texto de apresentação de um "atelier" de arquitectura)

Os grande empreiteiros generalistas contrapõem à estrutura burocrática do dono-da-obra, uma organização eficaz e dinâmica, apoiada por departamentos jurídicos astutos, cuja postura se caracteriza, muitas vezes, pelas seguintes motivações:

• Criação de situações de impasse em que o plano de trabalhos é suspenso, continuando a contar os encargos de estaleiro;
• Criação de trabalhos novos, não previstos no processo, a preços difíceis de negociar;

Busca incessante de trabalhos a mais, à custa de intervenções mais extensas;

Exploração de situações de pré-contencioso ou de contencioso.

Esta estratégia é, frequentemente, facilitada pelas insuficiências do projecto e pelo alheamento ou pouca experiência do corpo técnico do dono-da-obra.

As decisões acabam por ser ditadas pelo empreiteiro, que tenderá a aplicar; não as técnicas que melhor se adaptam as exigências da autenticidade, mas aquelas para que está apetrechado

www.gecorpa.pt/destaque

Pague-se aos projectistas o verdadeiro valor dos projectos, mas exija-se a responsabilidade pelas más soluções ou pela derrapagem dos custos da obra (...)

(...)

E este o caminho para não haver derrapagens dos custos. O projecto tem de ser um investimento e não um custo! Invista-se no projecto!

(Celestino F. Quaresma - Presidente do Conselho Directivo da Ordem dos Engenheiros da Região do Centro - www.construir.pt/jomal/2005/6/17)

Portugal tem cerca de 60 mil pessoas a exercer engenharia ilegalmente. A denúncia parte do presidente da Associação Nacional de Engenheiros Técnicos (ANET) que afirma ainda ter elementos sobre profissionais que assinam 900 projectos por ano.

(“Diário de Notícias” -14/1/06)

(...) [o País] não pode, todavia, é "continuar a ignorar os alarmantes sinais de disseminação do fenómeno corruptivo que, ciclicamente, emanam do interior do próprio sistema". É preciso analisar; na óptica do magistrado, a influência que tiveram na crise "a falta de controlo sobre as gigantes e frequentes derrapagens dos custos das obras públicas (...) [além de outros] (...)

Num discurso que põe em causa vários sectores, Euclides Dâmaso coloca à cabeça das áreas críticas do fenómeno, a área da adjudicação de obras públicas e da aquisição de bens e serviços pela administração central e autárquica (...)

("Diário de Coimbra", 11/12/2005, noticiando a intervenção de Euclides Dâmaso, Director do DIAP de Coimbra, numa conferência sobre a futura lei-quadro de política criminal)  

Na nossa cidade está a ser construída uma ponte. Por ocasião da consignação dos trabalhos, o Ministro do Equipamento e das Obras Públicas garantiu que não haveria derrapagens, nem de prazo nem de preço. Vamos com um ano de atraso, a obra ainda não está a meio e o custo estima-se agora em 300% do preço contratado. Ninguém sabe quanto vai custar. Infelizmente, é esta a regra nas obras públicas em Portugal.

Mas há excepções. A Universidade de Coimbra construiu, nos últimos dez anos, cerca de onze milhões de contos de edifícios escolares. Sem trabalhos a mais e cumprindo os prazos contratuais. Bastaria evitar, em cada ano, a derrapagem de uma única obra pública de média dimensão, fazer uma única vez, por ano, como a Universidade de Coimbra faz sempre, para resolver nesse ano os problemas orçamentais de todas as universidades públicas portuguesas."

(Do discurso de posse do Presidente da Universidade de Coimbra, Prof. Doutor Fernando Seabra Santos, em 12/2/2003)

"27. Thatfhe callfor bids define precisely and irrevocably the work and services to be provided"; (I)

(...)

(in "50 Proposals towards an Integrated Strategy to Prevent and Counter Corruption”, "AGON", n.° 30, 2001)

público, devendo juntar-se-lhe o concurso limitado com publicação de anúncio, praticamente equiparado - cfr. art.°s 48.°, n.° 2, al. a), e 122.° do referido diploma.

Sem nos alongarmos em considerações teóricas, diremos, a propósito desta modalidade de concurso, que se trata do procedimento com mais aptidão para garantir a realização de princípios tão relevantes quanto os da concorrência, da transparência, da igualdade, da imparcialidade e da publicidade 2 É também o concurso público que melhor cumpre uma importante função do procedimento que é a de "legitimação da escolha" cujo significado se pode sintetizar, nas palavras de Margarida Olazabal Ca- bral(3):

"(...) é necessário não só assegurar que seja efectivamente escolhido o melhor, mas igualmente garantir que toda a comunidade acredite que foi feita uma boa escolha, baseada apenas no interesse público e sem a interferência de quaisquer outros factores estranhos"

Costuma ainda referir-se que o concurso público serve para defender a Administração Pública de vários perigos, entre os quais os que são constituídos pelos seus próprios agentes.

Entende-se assim melhor, sobretudo quando se trata de trabalhos de valor muito elevado, a relutância do legislador em admitir que, na ausência de razões muito sérias, se utilize o regime especial dos "trabalhos a mais" como forma de adjudicação.

III

Relembremos, desde já, as disposições mais relevantes do Decreto-Lei n.° 59/99, sobre "trabalhos a mais"

5 - No cálculo do montante global dos valores acumulados constantes do n.° 2 são incluídos os custos acrescidos ao preço global de uma empreitada de obras públicas decorrentes do incumprimento pelo dono da obra de disposições legais e regulamentares aplicáveis".

Numa análise esquemática podemos dizer que o regime actual dos "trabalhos a mais" tem como que uma dupla ascendência: de um lado, o direito português (público e privado) e, de outro, o regime das directivas.

Tradicionalmente, a problemática dos "trabalhos a mais" girava em tomo da discussão entre aquilo que o dono da obra podia ou não podia exigir ao empreiteiro que estava em obra sendo que, para o efeito, assumia a maior importância a distinção entre o que eram "alterações" e o que eram "obras novas"

É assim que no Código Civil, o art.° 1216.°, n.° 1, diz: "O dono da obra pode exigir que sejam feitas alterações ao plano convencionado, desde que o seu valor não exceda a quinta parte do preço estipulado e não haia modificação da natureza da obra."

E, por seu tumo, o n.° 1 do art.° 217.°, reza: "Não é aplicável o disposto nos artigos precedentes às alterações feitas depois da entrega da obra, nem às obras que tenham autonomia em relação às previstas no contrato."

Repare-se nas referências, que sublinhamos, à "modificação da natureza da obra" ou às "obras que tenham autonomia em relação às previstas no contrato".

Em relação às obras públicas também se notava a referida problemática.

Quer o art.° 22.° do Dec-Lei n.° 48 871, de 19/2169, quer o art.° 21°, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.° 235/86, de 18/8, referiam que o empreiteiro era obrigado a executar os trabalhos desde que se destinassem à "realização da mesma empreitada", para além de outras restrições que agora não nos ocupam.

Neste contexto, a única divergência possível no relacionamento entre o dono da obra e o empreiteiro centrava-se, na prática, entre o que era ou não era exigível, que o mesmo é dizer que, se ao empreiteiro conviesse fazer os "trabalhos a mais", a "exigência" volvia acordo.

E o legislador português, mesmo depois da adesão à CEE, manteve-se alheado da regulamentação comunitária como se os "trabalhos a mais" nada tivessem que ver com a problemática da concorrência.

Após a Directiva 89/440/CEE ter reformulado a Directiva 71/305/CEE, (introduzindo explicitamente - cfr. art.° 5.°, n.° 3, al. d) - a possibilidade de recurso ao procedimento de negociação com o empreiteiro em obra para a execução de "obras complementares"), o legislador português dispôs-se a tocar no assunto (Decreto-Lei n.° 320/90, de 15/10).

E fê-lo de uma maneira que é, pelo menos, bizarra: deixou intocados os "trabalhos a mais" no seu regime antigo e pôs em outro artigo - art.° 27.°-A acrescentado ao Decreto-Lei n.° 235/86 - um regime de "obras complementares" onde fez reflectir as apertadas restrições comunitárias.

Passamos a ter, então, lado a lado: o regime dos "trabalhos a mais", praticamente sem restrições, salvas as que resultavam da vontade do empreiteiro; e um regime de "obras complementares", com fortes restrições qualitativas e quantitativas, e que, por isso mesmo e como era bom de ver, não era utilizado.

Só com o Decreto-Lei n.° 405/93 (cfr. alt.° 26.°) se faz a "fusão" dos portugueses "trabalhos a mais" com as europeias "obras complementares", enxertando nestas a "obrigatoriedade" que ainda hoje se mantém no já citado art.° 26.° do Decreto-Lei n.° 59/99 (cfr. n.° 2: "O empreiteiro é obrigado a executar os trabalhos...").

Acrescente-se aqui uma breve nota à margem para salientar que parece não fazer parte da experiência corrente, nos dias de hoje, o funcionamento desta "exigência". Pelo contrário, o que parece existir é, na maioria dos casos, um entendimento perfeito entre os representantes do dono da obra e o empreiteiro, apenas quebrado, algumas vèzes, em matéria de montantes devidos.

O preceito fulcral para conhecermos o regime jurídico dos "trabalhos a mais" é o n . ° l do art.° 26.° do Decreto-Lei n.° 59/99, de 2/3, complementado pelo n.° 1 do art.° 45.° do mesmo diploma.

Tentando decompô-lo para maior facilidade de leitura (embora correndo Os inerentes riscos de simplificação), teremos que "trabalhos a mais" são os trabalhos:

• cuja espécie ou quantidade não hajam sido incluídos no contrato de empreitada
• destinados à realização da mesma empreitada (identidade da empreitada)
• tomados necessários em virtude de uma circunstância imprevista (i. é, inesperada ou inopinada)
• insusceptíveis de serem técnica ou economicamente separados da empreitada ou, ainda que separáveis, estritamente necessárias ao seu acabamento (unidade técnica, económica ou simplesmente funcional da empreitada).
• e cujo valor, somado ao das despesas mencionadas nos n.os 1 e 5 do art.° 45.°, não pode exceder 25% do valor do contrato da empreitada inicial.

Assume aqui relevo e é sempre objecto de alguma controvérsia o segmento em que se diz: "(...) e se tenham tomado necessários na sequência de uma circunstância imprevista (...)".

Na sequência significa aqui "em consequência de" ou "em resultado de" ("Dicionário da Língua Portuguesa Contemporanea", 2.° vol., Lisboa, 2001, pág. 3389) o que sugere iniludivelmente uma relação de causa e efeito.

Por seu turno o adjectivo "imprevista" não pode deixar de tomar-se na acepção seguinte (que a mesma obra regista a págs. 204): "Que acontece de forma súbita ou extraordinária, sem que se espere". 

É, assim, de rejeitar uma acepção que, atendo-se à simples etimologia, o reconduzisse ao significado de "não prevista".

É de resto também aquele o significado que pode atribuir-se às palavras em que a Directiva se exprime em francês ("imprévue") e em inglês ("unforeseen").

É certo que pode argumentar-se que não é aqui usado, como em outros locais, a palavra "imprevisível". Mas não pode duvidar-se de que o legislador teria sabido usar outra expressão se quisesse referir-se a algo que simplesmente não foi previsto.

V

É altura de abordar um outro limite - este de natureza quantitativa - à livre contratação de "trabalhos a mais".

Resulta do art.° 45.°, n.os 1 e 5, que o valor acumulado dos trabalhos a mais - incluindo os chamados "erros e omissões" - não pode exceder 25% do "valor do contrato de empreitada de obras públicas de que são resultantes".

Deve referir-se, em primeiro lugar, que não há incumprimento do legislador português em relação à Directiva (que, como se sabe, fixa tal limite em 50%, embora não exactamente nos mesmos termos).

Como é óbvio, só ocorreria tal incumprimento se a legislação nacional houvesse estabelecido um limite superior a 50% pois aí estaria a dilatar o âmbito da limitação à concorrência.

Como se revela no próprio preâmbulo do diploma houve o propósito de reforçar a contenção dos custos das empreitadas.

A severidade desse limite fixado no art.° 45.° veio trazer para a ordem do dia o cálculo de tal percentagem.

Como é óbvio, tal limite é manifestamente exterior a qualquer conceito de "trabalhos a mais" e, pela sua objectividade, tende a constituir um obstáculo difícil de contornar.

Já vimos que é a partir do valor do contrato de empreitada inicial que se calculam os 25% a que se refere o art.° 45.°.

Tal valor, no entanto, está sujeito a reduções resultantes da supressão de trabalhos na empreitada (cfr. entre outros o art.° 31,° do Dec-Lei n.° 59/ 99), podendo até dar origem ao surgimento de um direito de rescisão por parte do empreiteiro ou a indemnização (art.° 35.°).

Mas o aspecto que agora nos interessa é outro. E que não é indiferente estarmos perante a supressão pura e simples de trabalhos de uma empreitada por via de uma decisão de não realizar todos os trabalhos ou perante o facto de os trabalhos terem sido substituídos por outros da mesma natureza.

Ou seja, e exemplificando: uma coisa é a decisão do dono da obra de construir apenas 17 quilómetros de estrada quando a empreitada previa 20 (supressão pura e simples de 3 Km) e outra, bem diferente, é a substituição de uma camada de desgaste, de determinado material e espessura, por outra de diferentes características.

Tanto num caso como noutro temos trabalhos que deixaram de fazer- -se: construção de 3 Km de estrada e aplicação da camada de desgaste inicialmente prevista.

Em ambos os casos e para efeitos de apuramento do limite de 25% (para além de outros aspectos de que aqui não curamos) as alterações são relevantes.

Mas são-no de forma diferente.

No primeiro caso, o valor dos trabalhos suprimidos (porque deixaram de fazer parte da empreitada) deve ser pura e simplesmente abatido ao valor do contrato, sendo a partir deste novo valor corrigido que hão-de apurar-se os 25% de "trabalhos a mais" que a lei permite.

Já no outro caso dever-se-ão abater-se aos "trabalhos a mais" (nova camada de desgaste) os "trabalhos a menos", (camada de desgaste inicialmente prevista) sendo essa soma algébrica a relevante para o cômputo dos primeiros e para avaliar a sua contenção dentro do referido limite.

A não ser assim - isto é, não se diferenciando as meras supressões de trabalhos dos "trabalhos a menos" - estaria aberta a porta para manipulações do limite imposto pelo art.° 45.°.

Evoquemos o caso em que se suprimisse da obra de construção de um edifício a execução de portas, janelas e telhados visando com isso obter um valor que, considerado como de "trabalhos a menos", fizesse "descer" os "trabalhos a mais" até aos limites legais. E, - lamentamos dizê-lo - não estamos propriamente a caricaturar...

VI

Argumenta-se por vezes que, quando se está perante uma empreitada por série de preços e se trata de simples alterações de quantidades, não estamos em sede de "trabalhos a mais", não lhe sendo aplicável a respectiva regulamentação.

Julgamos que, no domínio das obras públicas, a importância da distinção entre empreitadas por série de preços e empreitadas por preço global está a esbater-se e se encontra hoje diminuída.

Diz a lei (art.° 18.° do Decreto-Lei n.° 59/99) que ocorre empreitada por série de preços "quando a remuneração do empreiteiro resulta da aplicação dos preços unitários previstos no contrato para cada espécie de trabalhos a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executadas".

Parece óbvio que, em bom rigor, quando se tratasse de trabalhos cuja espécie estivesse prevista, seria indiferente que as quantidades se alterassem.

Mas não é assim, como vimos. Dos elementos que analisámos podemos extrair que, ainda que o preço unitário esteja fixado, a decisão em obra sobre as quantidades não é livre.

Na verdade, continuam a pender sobre a empreitada e sobre a sua execução as restrições definidas nos art.os 26.° e 45.° do Decreto-Lei n.° 59/ /99. Isto é, os trabalhos estão também limitados pelos vários condiciona- lismos a que já aludimos e, em qualquer caso (juntamente com outras despesas), não podem atingir mais de 25% do valor inicial do contrato.

O respeito pelos princípios e normas legais que regem as empreitadas de obras públicas impõe uma linha de identidade entre a obra projectada e posta a concurso, a obra que o empreiteiro se compromete a fazer na proposta adjudicada e a obra executada.

Por isso é que os documentos do concurso devem definir a obra "com a maior precisão possível" - art.° 10.° do Decreto-Lei n.° 59/99 - em todos os seus aspectos.

VII

Ao contrário do que por vezes ressalta dos acordos feitos entre os donos das obras e os empreiteiros, a decisão de realizar "trabalhos a mais" não está na livre disponibilidade contratual das partes envolvidas.

Isto é, não basta que os contratantes se ponham de acordo para que se introduzam livremente na obra alterações ou trabalhos novos.

As entidades públicas, em qualquer campo da sua actividade, estão sujeitas aos princípios gerais de direito administrativo (cfr. art.os 3.° e seguintes do Código de ProcedimentoAdministrativo), de entre as quais avulta o princípio da legalidade.

Tal princípio impõe-lhes nomeadamente o respeito pelos limites substanciais do conceito de "trabalhos a mais" (nomeadamente a unidade e identidade da obra) mas também daqueles outros que são como que externos - decorrência de uma circunstância inesperada e fasquia dos 25%.

Assim, a obra a submeter à concorrência deve estar prefigurada com a maior exactidão e rigor por forma a limitar a necessidade de eventuais alterações.

Daqui resulta, sem sombra de dúvida, que é da estrita responsabilidade do dono da obra munir-se de um projecto de qualidade, adequado à obra que pretende fazer-se, devendo ser objecto de cuidadosa revisão antes de- lançado a concurso.

Será de referir, desde logo, que não deve lançar-se uma obra (por exemplo a construção de um imóvel) sem estar adquirido o fim a que se destina...

E que a elaboração de projectos deve contar com levantamentos topográficos e estudos geotécnicos adequados ou, ao menos, com simples sondagens, por forma a tomar decisões minimamente fundamentadas, por exemplo quanto à concretização do tipo de fundações a adoptar ou para a contenção do solo em escavação.

Custa a crer que, por vezes, se invoquem como circunstância de natureza imprevista factos como a vontade súbita do dirigente público ao visitar a obra, a necessidade de arranjos exteriores ou de acessos, a inadequação do edifício em construção ao clima ou à orientação solar, a falta de insonorização, a existência de maciços rochosos (que de tão proeminentes, era impossível escaparem à simples observação visual), expropriações "imaginadas" e não concretizadas, etc., etc..

Custa a crer como, com toda a naturalidade, se lançam empreitadas baseadas em projectos que, à partida, já mereceram reparos de entidades externas (e se sabe que terão de ser objecto de alterações) ou que, datando de há 10 ou 20 anos, obviamente estão desactualizados.

Custa ainda a crer que se invoque como circunstância imprevista o "lapso" do projectista que nem sequer se deslocou ao local da obra e se baseou simplesmente numa carta topográfica desactualizada.

Os decisores públicos devem ser intransigentes na defesa dos princípios e não cúmplices, mais ou menos forçados, de funcionários negligentes ou de projectistas incompetentes, adoptando ou simplesmente reproduzindo explicações incongruentes para sugestões de última hora ou remendos improvisados.

VIII

Aqui chegados, é talvez altura de passar em revista as vantagens e os inconvenientes dos "trabalhos a mais".

Quais são então, em síntese, as vantagens do regime dos "trabalhos a mais"?

Por um lado, diz-se que o empreiteiro em obra é o que está melhor apetrechado para oferecer os melhores preços e para levar a cabo os trabalhos com maior celeridade.

Por outro lado, argumenta-se que se evitam as dificuldades ao nível da imputação de responsabilidade.

Por seu turno, os inconvenientes são vários e de monta:

1. Os "trabalhos a mais" constituem, desde logo, uma chocante violação do princípio da concorrência, mormente em obras de vulto, uma vez que a obra, tal como vai ser concluída, é já muito diferente daquela outra que foi submetida a concurso, ficando portanto sem se saber como seriam as propostas (e qual delas seria a vencedora) caso a obra fosse objecto de concurso na sua versão final.
2. Os "trabalhos a mais" violam ainda a concorrência na medida em que, em si mesmos, são adjudicados por simples ajuste directo, sem nenhuma forma de competição, ao empreiteiro que está em obra.
3. Os "trabalhos a mais" propiciam um processo de "negociação contínua", pouco ou nada transparente e escassamente fundamentada, entre o empreiteiro e o dono da obra (representado ou não pela chamada "fiscalização") com vantagem para quem tem maior poder negociai ou, entre outras coisas, maior capacidade de argumentação.
4. Os "trabalhos a mais" provocam frequentemente um acentuado enfraquecimento da qualidade da obra, nomeadamente pelo sucessivo desfazer e refazer dos trabalhos.
5. Os sucessivos "trabalhos a mais" tomam impraticável o cumprimento do prazo para a execução da obra (que, em certos casos, fora mesmo indicado como factor de avaliação das propostas no processo adjudicatório).
6. A banalização dos "trabalhos a mais" tem vindo a criar uma cultura de chocante irresponsabilidade na feitura, na revisão e na aprovação de projectos (que está corroendo, de resto, o prestígio e a aceitação social das classes profissionais envolvidas).
7. Os "trabalhos a mais" envolvem normalmente, por arrastamento, maiores custos - isto é, os trabalhos tendem a gerar, natural ou artificialmente, novos trabalhos, até ao limite e, por vezes, para lá de todos os limites.
8. Os "trabalhos a mais", como método de desenvolvimento da obra do tipo "navegação à vista", impedem a existência de um planeamento sério e rigoroso por parte das entidades públicas envolvidas.
9. Os "trabalhos a mais" representam uma agressão ao documento emblemático de gestão financeira de qualquer entidade pública - o Orçamento.  

IX

Abordemos agora a questão da competência dos órgãos das pessoas colectivas para autorizar despesas de "trabalhos a mais".

Como é sabido, vigora no direito financeiro português o princípio da unidade da despesa (cfr. art.° 16.° do Decreto-Lei n.° 197/99, de 8/6, aplicável também às empreitadas nos termos estabelecidos no art.° 4.° do mesmo diploma).

Um dos reflexos de tal princípio encontra-se no regime do art.° 21.°, igualmente aplicável às empreitadas.

De acordo com ele, a competência para as autorizações de despesa dos "trabalhos a mais" subsequentes mantêm-se na entidade que autorizou a despesa inicial salvo se o valor total (ou seja, contrato inicial mais contratos adicionais) exceder em 10% (ou mais) o limite da competência inicial.

Neste caso, a competência passa para a entidade competente em função do valor total da despesa.

Na verdade, seria inconcebível que, numa empreitada, os vários montantes de sucessivos "trabalhos a mais" fossem autorizados conforme a competência para o montante concretamente envolvido.

Além do mais, correr-se-ia o risco de que a entidade que originariamente autorizara a despesa perdesse de vista o montante a que posteriormente ascendera.

Era um regime semelhante o que já vigorava nos termos do art.° 10.° do Decreto-Lei n.° 55/95, de 29/3, embora aqui expresso com outra precisão de linguagem.

Sublinhe-se também que os "trabalhos a mais" devem ser obrigatoriamente formalizados em contrato adicional ao contrato de empreitada, como expressamente se refere no n.° 7 do já citado art.° 26.° do Decreto-Lei n.° 59/99. Isto independentemente da existência da ordem escrita para a execução dos tais trabalhos.

X

Como a um observador comum é dado observar, não há qualquer responsabilização dos decisores públicos, seja porque não existem mecanismos capazes para o efeito, seja porque, havendo-os, são "satisfatoriamente" ineficazes.

No que ao Tlibunal de Contas diz respeito, tal como está actualmente delineada a sua actuação (na sequência da legislação produzida a partir de 1997), não há qualquer responsabilização com efeitos práticos e dissua- sores.

Há, é certo, a fiscalização prévia deste Tribunal, a que estão submetidos os adicionais aos contratos de empreitada (quando estes tenham sido submetidos a esse tipo de controlo).

Mas, como é sabido, a fiscalização prévia, depois das alterações operadas pelas Leis n.os 98/97, de 26/8, e 87-B/98, de 31/12, deixou de ter o alcance que tinha anteriormente, nomeadamente pela possibilidade existente da produção de efeitos financeiros e materiais, com alguma amplidão, antes do visto.

E, no que diz especificamente respeito aos contratos referentes a "trabalhos a mais" - que, com alguma frequência, são objecto de recusas de visto - as consequências de tais recusas não vão além de vagas "condenações" morais designadamente porque, muitas vezes, quando são submetidos a fiscalização prévia, estão já concluídos (como concluída está a empreitada).

É certo que a violação dos normativos que disciplinam os "trabalhos a mais" poderia ser tida como infracção eventualmente punível nos termos da 2.a parte da alínea b) do n.° 1 do art.° 65 ° da Lei n.° 98/97, de 26/8 (violação de normas sobre "assunção'autorização ou pagamento de despesas públicas ou compromissos"), para além do princípio geral de responsabilização financeira pela prática de actos que violam o regime jurídico das empreitadas de obras públicas (art.° 15.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 197/99, de 8/6, aplicável às empreitadas nos termos do art.° 4.° do mesmo diploma).

A verdade é que tal não tem sucedido.

E nem mesmo as decantadas restrições orçamentais são suficientes para barrar o caminho às "derrapagens", uma vez que o dinheiro acaba sempre por aparecer.

Tanto quanto se pode observar não há também o hábito de responsabilizar os projectistas, nas sedes próprias, mesmo quanto aos erros mais grosseiros.

Pior do que isso, pode ocorrer mesmo uma consequência perversa em tais situações: mais trabalhos significa "mais obra", ou seja, aumento dos montantes da "conta da empreitada" e, portanto, maior remuneração do projectista - cfr. art.° 11.°, n.° 3, al. d) das "Instruções" aprovadas pela Portaria de 7/2/1972. Isto é, o projectista pode ser beneficiado com o seu erro e, até, ser mais beneficiado quanto maior for a dimensão de tal erro.

Por vezes surgem "trabalhos a mais" sob a denominação de "erros e omissões".

Partindo do disposto no n.° 1 do art.° 14.° do Decreto-Lei n.° 59/99, podemos concluir que "erro" será a errada quantificação de trabalhos do projecto ou do mapa de medições ou quantidades e "omissão" será o trabalho omisso do projecto ou dos mapas referidos.

É óbvio, de um certo ponto de vista, que os "trabalhos a mais", quando conformes com o conceito e os limites que se extraem do art.° 26.°, não deixam de resultar de "erros" ou "omissões", pois se trata, também ali, de trabalhos necessários para a conclusão da obra e cuja espécie ou quantida- de não foram previstas.

Acresce que o art.° 45.°, n.° 1, veio incluir expressamente os "erros e omissões" no conjunto das despesas relevantes para o limite de 25%.

E, por outro lado, não se poderia aceitar que o legislador tivesse fechado a porta aos "trabalhos a mais" e depois abrisse janelas por onde pudessem entrar alterações qualitativas e quantitativas a título de "erros e omissões".

De resto, ainda que, em rigor, se possa distinguir os "trabalhos a mais" daqueles outros que haja que fazer apesar de estarem omissos ou erradamente quantificados nos documentos do concurso, do que não pode duvidar-se é de que, tanto numa situação como noutra, há-de ter-se sempre presente uma dupla preocupação: evitar desvios às regras da concorrência e limitar o acréscimo de despesa.

É certo que não pode deixar de ter-se em conta que, por mais rigoroso que seja um projecto, não poderá deixar de haver "erros e omissões". Uma coisa, porém, é uma diferença, entre o previsto e o realizado, de meia dúzia de metros cúbicos numa escavação e outra é, por exemplo, estarem previstos 3.000m3 e surgirem, a final, 20.000m3...

Está anunciada a publicação de um novo regime jurídico das empreitadas de obras públicas.

Sem que se duvide das boas intenções que presidem à iniciativa - embora não esquecendo também o destino que o adágio popular associa às "boas intenções" ... - tal notícia traz aos juristas as preocupações que em Portugal se associam, cada vez mais, às frequentes mudanças legislativas.

E se a ideia é, como se ouviu, a de limitar as famigeradas "derrapagens" nas empreitadas, conviria talvez começar por dissecar as razões pelas quais parece não ter sido possível aplicar, com eficácia, os normativos que, com o mesmo fim, actualmente estão em vigor.

Lídio de Magalhães
Juiz Conselheiro do Tribunal de Contas