Assim, a propósito do Parecer sobre a Conta Geral do Estado, dispõe o n.° 3 do art.° 41,° o seguinte:

«Art. 41.° (Relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado)

• 1
• 2........
• 1. No relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado, podem ainda ser formuladas recomendações à Assembleia da República ou ao Governo, em ordem a ser supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, bem como de organização e funcionamento dos serviços».

Por outro lado, no âmbito do exercício do poder de fiscalização prévia, estabelece a al. c) do n.° 3 do art.° 44.° da mesma Lei que constitui fundamento de recusa do visto a desconformidade dos actos, contratos e demais instrumentos com as leis em vigor que implique «ilegalidade que altere ou possa alterar o respectivo resultado financeiro». No entanto, o n.° 4 do mesmo preceito legal acrescenta o seguinte:

• «Art. 44.° (Finalidade do visto. Fundamentos da recusa do visto)
• 1
• 2
• 3........
• 2. Nos casos previstos na al. c) do número anterior, o Tribunal, em decisão fundamentada, pode conceder o visto e fazer recomendações aos serviços e organismos no sentido de suprir ou evitar no futuro tais ilegalidades».

Também no contexto da verificação externa de contas, o n.° 3, al. i), do art.° 54.° estatui o seguinte:

• «Art. 54.° (Da verificação externa de contas)
• 1
• 2
• 2. O processo de verificação externa de contas conclui pela elaboração e aprovação de um relatório, do qual deverão, designadamente, constar: i) As recomendações em ordem a serem supridas as deficiências da respectiva gestão financeira, bem como da organização e funcionamento dos serviços;
• 3 . ...».

Prosseguindo, dispõe ainda o art.° 55.°, a propósito da realização de auditorias:

«Art. 55.° (Das auditorias)

• 1. O Tribunal pode, para além das auditorias necessárias à verificação externa das contas, realizar a qualquer momento, por iniciativa sua ou a solicitação da Assembleia da República ou do Governo, auditonas de qualquer tipo ou natureza a determinados actos, procedimentos ou aspectos da gestão financeira de uma ou mais entidades sujeitas aos seus poderes de controlo financeiro.
• 2. Os processos de auditoria concluem pela elaboração e aprovação de um relatório, ao qual se aplica o disposto no art.° 54.°, n.os 3, alíneas d) a j), e 4».

Por último, a Lei n.° 98/97 refere as recomendações no capítulo V, relativo à efectivação de responsabilidades financeiras. Assim, o art.° 62.° prevê o seguinte, no seu n.° 3:

• «Art. 62.° (Responsabilidade directa e subsidiária)
• 1............
• 2 .......
• 3. É subsidiária a responsabilidade financeira reintegratória dos membros do Governo, gerentes, dirigentes ou membros dos órgãos de gestão administrativa e financeira ou equiparados e exactores dos serviços, organismos e outras entidades sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas, se forem estranhos ao facto, quando:
• a)
• b)
• c) No desempenho das funções de fiscalização que lhe estiverem cometidas, houverem procedido com culpa grave, nomeadamente, quando não tenham acatado as recomendações do Tribunal em ordem à existência de controlo interno»

Por seu turno, o art.° 64.°, n.° 1, dispõe que «o Tribunal de Contas avalia o grau de culpa de harmonia com as circunstâncias do caso, tendo em consideração (...) o grau de acatamento de eventuais recomendações do Tribunal (...)». Trata-se de uma referência expressa introduzida pela Lei n.° 48/2006, já citada.

Esta Lei igualmente introduziu uma novidade relevante, ao prever no art.° 65.°, n.° 1, al. j), que o Tribunal de Contas pode aplicar multas «pelo não acatamento reiterado e injustificado das recomendações do Tribunal»

O mesmo preceito prevê ainda, no seu n.° 7, al. b), que as l.a e 2.a Secções do Tribunal poderão, desde logo, relevar a responsabilidade por infracção financeira apenas passível de multa quando, nomeadamente, «não tiver havido antes recomendação do Tribunal ou de órgão de controlo interno do serviço auditado para correcção da irregularidade do procedimento adoptado».

Finalmente, o art.° 67.° da Lei n.° 98/97, na redacção introduzida pela Lei n.° 48/2006, dispõe que, nos processos de multa, «o Tribunal gradua as multas tendo em consideração (...) o grau de acatamento de eventuais recomendações do Tribunal».

Tem agora interesse registar que, anteriormente à Lei n.° 98/97, a Lei n.° 86/89, de 8 de Setembro (conhecida por Lei de reforma do Tribunal de Contas) apenas continha, no art.° 53.°, uma norma semelhante à do art.° 62.° da Lei n.° 98/97 acima transcrita.

Podemos, pois, concluir que o Tribunal pode, no exercício dos seus poderes1 formular recomendações, dispondo hoje de um quadro jurídico claro e completo sobre a matéria, o que reflecte a sua importância, actualidade e interesse.

E, na verdade, assim tem acontecido. Com efeito, são numerosos os actos do Tribunal, maxime, relatórios de auditoria que concluem pela formulação de recomendações aos órgãos competentes.

A este facto não é alheio que o Manual de Auditoria e de Procedimentos do Tribunal de Contas contenha matéria extremamente relevante neste domínio, que importa agora sublinhar2

Desde logo, a existência deste Manual visa «dar credibilidade às próprias auditorias» (pág. 7), as quais deverão ser realizadas de acordo com determinados princípios orientadores, a saber:

• «a) O auditor deve exercer a sua actividade com independência, competência e diligência;
• b) As auditorias devem ser adequadamente planeadas e correctamente executadas, revistas e documentadas (...);
• c) Os relatórios de auditoria devem ser completos, claros, concisos, objectivos, persuasivos, exactos e tempestivos» (pág. 101).

Mais adiante, refere-se no citado Manual, a propósito do planeamento da auditoria, que, na recolha da informação preliminar, o Tribunal considera relevante a «documentação constante do cadastro do organismo de forma a permitir um conhecimento do historial da(s) entidade(s) envolvida(s), sua situação perante o Tribunal de Contas, nomeadamente, a forma como tem observado as recomendações emitidas anteriormente» (pág. 114) [itálico nosso].

Por seu turno, no âmbito do relatório de auditoria, salienta-se que «o seu conteúdo deve ser de fácil compreensão, sem ser vago ou ambíguo, e as informações nele contidas devem estar sempre apoiadas em provas suficientes e pertinentes. A opinião do auditor deverá ser expressa de forma equitativa e construtiva e as recomendações devem ser pertinentes e objectivas, devendo ser formuladas não em termos de medidas e ou procedimentos impostos, mas surgirem como corolário lógico das conclusões» (pág. 126, com desenvolvimento a págs. 128 e 129) [itálico nosso],

E mais se sublinha o papel e a função que a este respeito tem o princípio do contraditório legalmente consagrado (cfr. art.° 13.° da Lei n.° 98/97).

Por último, o Manual de Auditoria e de Procedimentos, no capítulo referente aos documentos de trabalho (cap. V) e à sua ordenação e arquivo, prevê, nomeadamente, que a documentação constante do arquivo permanente deve conter «as recomendações formuladas pelo Tribunal» (pág. 134).

O que acabamos de explanar atesta bem a relevância de que a matéria em apreço se reveste e quão exigente é a tarefa de formular recomendações.

Trata-se, porém, de um domínio, que, ao nível doutrinário, merece ser tratado, no sentido de encontrarmos alguma luz quanto ao seu conceito, natureza e regime.

• 1.2. Delimitação do objecto

O que essencialmente nos preocupa nesta primeira determinação do conceito, da natureza e do regime das recomendações do Tribunal de Contas é a resposta às seguintes questões principais:

• Serão as recomendações do Tribunal de Contas meras opiniões ou conselhos?
• Deverão as mesmas ser acatadas pelos seus destinatários?
• Em caso afirmativo, quais as consequências se não forem acatadas?
• Em caso negativo, qual então o seu sentido útil?
• Que regime(s) vigora(m) noutros Estados neste domínio?

Tentemos, então, ir ao encontro de uma resposta tão clara quanto possível. Para o efeito, começaremos por ver a origem etimológica de recomendação, recorreremos também a uma análise comparada, vendo o que se passa relativamente às recomendações de órgãos congéneres em Estados membros da União Europeia e teremos ainda em linha de conta o que a este respeito tem sido propugnado, designadamente, pelos Congressos da INTOSAI - INTERNATIONAL ORGANISATION OF SUPREME AU- DITINSTITUTIONS.

2. CONCEITO, NATUREZA E REGIME DAS RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS

• 2.1. Conceito de recomendação

Ao pretendermos delimitar o conceito de recomendação, queremos proceder à sua representação, compreensão e extensão, destacando o universal perante o particular, a unidade perante a multiplicidade, o essencial frente ao acessório.

Como refere ADRIANO MOREIRA, «a ciência estabelece os conceitos em primeiro lugar para descrever o mundo que tenta explicar e, a partir deles, clarifica, ordena, compara e, se possível, quantifica e formula hipóteses, tendências ou leis dos fenómenos»3 Também SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA considera que «definir uma expressão é enumerar as ideias comuns que ela costuma suscitar em todos os que dela se servem em semelhante caso».(4) Tentemos então construir o conceito, definir ou extrair o «bilhete de identidade» de recomendação.

Para o efeito comecemos por buscar a sua origem etimológica.

Etimologicamente, recomendação deriva do latim - commendare, recommendare, significando acto de recomendar, que, por sua vez, significa

encarregar alguém de, incumbir alguém de, confiar a alguém (uma missão), indicar como,bom, pedir ou exigir todo o cuidado de alguém para, advertir, aconselhar, tornar merecedor de acatamento.(5n6)

Cingindo-nos, agora, à actividade do Tribunal de Contas e à sua incidência sobre a actividade administrativa e financeira das entidades sob o seu controlo, diremos que a recomendação do Tribunal de Contas é um acto de um órgão público (neste caso do Tribunal de Contas)(7), no exercício dos seus poderes legais de controlo da legalidade, da regularidade e da gestão financeira, em que, verificadas determinadas situações, indica/aconselha/apela/exorta os órgãos controlados a seguir determinado caminho em ordem a suprir ou corrigir as mesmas ou evitar a sua ocorrência no futuro.®

Teleologicamente, as recomendações do Tribunal de Contas existem para garantir, assegurar e contribuir para o melhor exercício possível da actividade administrativa e financeira pública. Nessa medida, desempenham também uma importante função pedagógica.(9)

Daqui resulta, desde logo, que se a estrutura do Estado compreende um Tribunal de Contas, com atribuições e competência bem definidas e que, se no âmbito da sua competência, pode formular recomendações, então as mesmas terão de ter efeito útil e merecer dos seus destinatários uma reacção adequada.

Que reacção?

Em princípio, não poderá deixar de ser o acatamento, embora, verificados determinados pressupostos, possa justificar-se o não acatamento [neste caso, com repercussões ao nível das responsabilidades do(s) destinatário(s)].

Mais adiante nos debruçaremos sobre este aspecto que já é, em bom rigor, de regime jurídico aplicável.

De seguida, vejamos, primeiramente, a natureza das recomendações.

2.2. Natureza das recomendações

• 2.2.1. Nota preliminar

A natureza de uma figura jurídica, de um instituto, de um acto, como é a recomendação, é a sua essência, a sua constituição intrínseca, a sua estrutura fundamental, a sua coluna vertebral, «o complexo das suas qualidades».00 '

A determinação da natureza de um acto reveste enorme importância, uma vez que daí resulta o regime aplicável. É o regime que resulta da natureza e não o contrário. Isto não significa, porém, que devamos «fechar os olhos» ao regime jurídico na procura da natureza. A compreensão deste regime é enriquecida pela clarificação da natureza do acto em causa, não deixando também de haver algum movimento de retomo no sentido de o regime também poder, de algum modo, confirmar, infirmar ou solidificar a ideia de natureza.

Assim, será com base no ordenamento jurídico constitucional, administrativo e financeiro, nas finalidades e interesses prosseguidos, na origem e evolução e até em elementos "externos" colhidos no Direito comparado que teremos de apurar a natureza das recomendações do Tribunal de Contas.

Vejamos então, desde já, o que sobre a matéria encontramos ao nível da INTOSAI, da Organização das Instituições Supremas de Controlo da CPLP e no Direito comparado.

• 2.2.2. A discussão do tema nos Congressos da INTOSAI - International Organisation of Supreme Aud.it Institutions

A matéria em apreço foi tratada, por diversas vezes, pela Organização internacional que congrega os Tribunais de Contas e Orgãos congéneres (INTOSAl).

Esta Organização foi constituída para, designadamente, promover a troca de ideias e de experiências no domínio do controlo das finanças públicas, tendo como lema experientia mutua omnibus prodest.

De entre os muitos e variados temas discutidos nos Congressos trienais, destaca-se justamente o tema das recomendações, que foi objecto de atenção particular nos IV, V, IX e XI Congressos, nos seguintes termos:

• a) IV CONGRESSO (ÁUSTRIA, 1962)

Neste Congresso, foi analisado o tema Medidas para alcançar uma aplicação mais efcaz das recomendações das instituições supremas de controlo.

Neste sentido, o Congresso, depois de considerar ser princípio fundamental o acatamento das recomendações, entendeu sugerir várias medidas, de que salientamos as seguintes:

• colaboração dos órgãos de controlo interno;
• elaboração de relatórios especiais dirigidos às autoridades competentes; e
• divulgação, tão ampla quanto possível, dos relatórios, designadamente no jornal oficial.

• b) V CONGRESSO (ISRAEL, 1965)

No seu V CONGRESSO, a INTOSAI, a propósito do tema A contribuição das instituições supremas de controlo na manutenção de um elevado nível funcional na Administração Pública, considerou, como um dos meios possíveis, a apresentação ao Parlamento, ao Governo, e à opinião pública das suas observações sobre a gestão da Administração Pública, bem como das recomendações destinadas a melhorar a legislação e a gestão administrativa e financeira. 

• c) IX CONGRESSO (PERÚ, 1977)

Neste Congresso da INTOSAI foi aprovada a importante Declaração de Lima sobre os princípios básicos do controlo fnanceiro, em que a matéria das recomendações também mereceu atenção.

Com efeito, no seu art.0 11.°, dispôs-se que sempre que o controlo das instituições supremas de controlo não se traduza em actos jurisdicionais, aquelas devem ter o poder de recomendar à autoridade competente a tomada das medidas necessárias e de exigir as responsabilidades inerentes.

Por outro lado, no contexto da discussão do tema Função e necessidades das instituições supremas de controlo no âmbito da reforma da Administração Pública, o Congresso entendeu que as Instituições em causa devem, nos seus relatórios, incluir recomendações tendentes a melhorar a gestão da Administração, assim também ficando assegurada a eficácia do controlo.

• d) XI CONGRESSO (FILIPINAS, 1983)

Um dos temas deste Congresso incidiu sobre os métodos e técnicas de auditoria, no âmbito do qual se considerou que as instituições supremas de controlo devem empenhar-se em assegurar que existem no Estado os mecanismos necessários ao acatamento das recomendações até uma conclusão satisfatória.

• e) A SUBCOMISSÃO DA INTOSAI PARA A INDEPENDÊNCIA DAS INSTITUIÇÕES SUPREMAS DE CONTROLO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

Em 1998, no Congresso de Montevideu, foi criada a Subcomissão para a independência das ISC (Sub-committee on SAI independence), integrada na Comissão de Normas de Controlo (Auditing Standards Committee, hoje, Professional Standards Committee).

Esta Subcomissão, de que o Tribunal de Contas fez parte desde o início, teve como mandato a elaboração de uma Carta sobre a independência das ISC, bem como as linhas para a sua efectiva aplicação.

Neste momento, o projecto respectivo encontra-se concluído para ser submetido a aprovação do XIX Congresso da INTOSAI a realizar na Cidade do México em Novembro de 2007.

Neste projecto de Carta estão consagrados oito princípios, dois dos quais estão directamente ligados às recomendações (princípios 6 e 7), nos termos seguintes:

• Princípio 6. ° As ISC são livres para decidir sobre o conteúdo e a oportunidade dos seus relatórios, nomeadamente, para formular as observações e recomendações que considerarem necessárias, tomando em consideração, na forma adequada, as respostas das entidades auditadas;
• Princípio 7. ° As ISC devem dispor de mecanismos eficazes para acompanhar o seguimento (follow up) dado às suas recomendações.

Eis, muito sucintamente, o que esta Organização mundial tem entendido, de forma particular, sobre as recomendações.

Em síntese, poderíamos dizer que, no entender da INTOSAI:

• as Instituições Supremas de Controlo, pela sua natureza e razão de ser, devem dispor do poder de formular recomendações, tendo em vista a melhoria da gestão administrativa e financeira; e
• consequentemente, devem as mesmas, em princípio, ser acolhidas, sendo desejável que, em cada Estado, existam os mecanismos adequados ao acompanhamento da sua aplicação e ao apuramento das responsabilidades inerentes.(12)

• 2.2.3. O tratamento do tema na Organização das Instituições Supremas de Controlo da CPLP

A matéria das recomendações tem constituído também uma preocupação da Organização das ISC da CPLP.

Assim, na sua IV Assembleia Geral realizada em Maputo, de 19 a 21 de Julho de 2006, tratou o tema As recomendações das Instituições Supremas de Controlo (ISC) e o acompanhamento do seu acatamento, tendo a final sido aprovadas as seguintes conclusões:

• a) • As recomendações são instrumentos essenciais da actividade dos Tribunais de Contas, visando o aperfeiçoamento das práticas de gestão das instituições e organismos públicos;
• b) • As recomendações podem incidir não só sobre a violação das leis quanto à gestão financeira, mas também sobre o mérito da gestão;
• c) • A actividade de acompanhamento do acatamento das recomenda ções é de crucial importância para verificar a economia, eficiência/efectividade de um programa ou projecto, contribuindo também para fornecer aos gestores informação útil sobre a sua acção dirigida ao alcance dos resultados desejados;
• d) • A actividade de acompanhamento do acatamento das recomenda ções é também instrumento essencial para assegurar o bom desempenho dos Tribunais de Contas;
• e) • As recomendações das Instituições Supremas de Controlo (ISC) concorrem, assim, para a função pedagógica da sua acção, bem como para a concretização do princípio da responsabilidade.

• 2.2.4. Comparação de regimes em Estados membros da União Europeia

Vejamos agora o que se passa, neste domínio, nos Estados membros da União Europeia, espaço que seleccionámos em virtude de ser comum e com afinidades históricas e culturais, sendo também certo que a Europa foi o berço dos dois grandes modelos de instituição suprema de controlo - os modelos tribunal de contas e auditoria gerais  

Para a nossa análise, seguimos a metodologia de dirigir um breve questionário às instituições seleccionadas, nos termos seguintes:

• a) Pode a sua Instituição dirigir recomendações às entidades controladas?
• b) Em caso afirmativo, as entidades controladas devem cumprir tais recomendações?
• c) No caso de as entidades controladas deverem acatar as recomendações e não o fizerem, quais as consequências daí resultantes?

Tendo em conta as respostas recebidas, podemos concluir que o conceito e a natureza das recomendações na generalidade dos Estados membros da União Europeia, coincidem, na sua essência.

No que respeita ao regime aplicável, há, porém, algumas particularidades, que são também de ordem cultural, inerentes ao tipo ou modelo de instituição (tribunal de contas/auditoria geral), ao seu relacionamento com o Parlamento e ao próprio funcionamento do Parlamento nos vários Estados.

Na verdade, como é sabido, em certos casos, os Parlamentos - que são os destinatários principais da actividade dos Tribunais de Contas e órgãos congéneres - dispõem de comissões especializadas em matéria de contas públicas e de controlo financeiro/orçamental, nas quais são analisados os relatórios de auditoria respectivos, muitas vezes com a presença de representantes daquelas Instituições e dos responsáveis das entidades controladas:

- É o caso, a título exemplificativo, do Reino Unido, da Irlanda, da Alemanha, da Espanha e da própria União Europeia.

Ora, acontece que os Parlamentos, como órgãos de controlo/fiscalização política que são, fazem, em geral, suas as recomendações formuladas pelas instituições supremas de controlo, conferindo-lhes, assim, uma força acrescida.

De notar, por último, que, em muitos Estados membros da União Europeia, os Tribunais de Contas ou Orgãos congéneres respectivos informam o Parlamento sobre o seguimento dado às suas recomendações por parte das entidades controladas, o que é feito quer nos seus relatórios anuais quer em relatórios especiais.14

• 2.2.5. A natureza das recomendações do Tribunal de Contas português

Tendo em atenção tudo quanto já expendemos, parece podermos avançar com segurança na determinação da natureza das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas português. Vejamos:

• a) Em primeiro lugar, temos de salientar que uma recomendação (do Tribunal de Contas) não é uma decisão, no sentido de estatuição, determinação, comando ou ordem.
  Também não é um parecer, um acto de um órgão especializado contendo um juízo opinativo. É mais do que um parecer!
  Na verdade, uma recomendação é também um acto opinativo (sobre um determinado acto ou situação) mas que encerra ainda um apelo, aponta um ou vários caminhos a seguir pelo(s) seu(s) destinatário(s). Questão diferente é a de saber se os destinatários deverão seguir esse(s) caminho(s). Deste aspecto nos ocuparemos adiante.
• b) Em segundo lugar, uma recomendação (do Tribunal de Contas) é um acto de um Tribunal, o Tribunal de Contas, tal como já o definimos. Daqui não resulta, porém, que se trata de um acto materialmente jurisdicional. O critério orgânico não é suficiente para nos permitir tomar tal posição.
  E, na realidade, não estamos perante um acto jurisdicional em que se diz o Direito e segundo o Direito, com passividade e reacção.(l5) Trata-se antes de um acto que é corolário do exercício de uma. função de controlo cometida ao Tribunal de Contas, compreendendo- se o controlo como princípio fundamental do Estado de Direito."6 ' Estamos perante uma funcão que «consiste em garantir que os actos praticados no âmbito dela e da sua actividade sejam ajustados aos objectivos que visam atingir e às regras e critérios a que deve obedecer».(17)
  Por outras palavras, «o controlo será então o meio que confere ao poder o carácter de poder controlado e, desse modo, coloca ao seu dispor uma outra via de legitimação», como sublinha PEDRO BACELAR DE VASCONCELOS, acabando este Autor por enunciar o controlo «como a possibilidade reflexiva do poder público de sujeitar a distribuição e exercício de poderes próprios à intervenção de poderes alheios a fim de preservar a autonomia global e amplificar a sua sensibilidade a perturbações imprevistas, sem perda de sentido».(18)
  Assim, uma recomendação do Tribunal de Contas é um acto corolário da função de controlo confiada a um órgão de controlo e, portanto, com efeitos na ordem jurídica, os quais determinaremos.(19) 
• c) As recomendações do Tribunal de Contas são ainda actos externos, pois provêm de um órgão posicionado externamente em relação ao(s) seu(s) destinatário(s).
• d) Finalmente, as recomendações do Tribunal de Contas podem incidir sobre actos e contratos (cfr. art.° 44.°, n.° 4, da Lei n.° 98/97) ou sobre a organização, o funcionamento e a actividade, globalmente considerados, das entidades sujeitas ao seu controlo (cfr. v.g. art.os 41.°, n.° 3, 54.°, n.° 3, al. i) e 55.° da mesma Lei)
  Assim, em síntese, uma recomendação do Tribunal de Contas é um acto externo de um Tribunal (do Tribunal de Contas) corolário do exercício da sua função de controlo, traduzindo a sua posição sobre determinados actos ou situações relativos à actividade financeira pública que carecem de medidas correctivas e para as quais se aponta um ou mais caminhos, tendo em vista a melhor prossecução do interesse público.

Chegados a esta fase, analisemos o regime jurídico aplicável às recomendações do Tribunal de Contas.

• 2.3. Regime jurídico das recomendações

Tendo também presente o conceito, o regime jurídico aplicável às recomendações do Tribunal de Contas resulta, antes de mais, da sua natureza, sendo agora também particularizado com base nas normas jurídicas pertinentes, nos seus vários aspectos, a saber:

• - a competência;
• - o conteúdo;
• - a forma;
• - os seus efeitos.

a) Competência

O Tribunal de Contas dispõe, como referimos em 1.1., do poder de formular recomendações.

E poderá fazê-lo em todas as suas instâncias, exceptuando a 3.a Secção (cfr. art.os 15.°, n.° 1, al. c) e 79.° da Lei n.° 98/97),(20) a saber:

• - Plenário Geral, no âmbito do Parecer sobre a Conta Geral do Estado ou do Relatório anual do Tribunal (cfr. art.os 41.°, 43.° e 75.° da Lei n.° 98/97);
• - 1.“ Secção, no âmbito da fiscalização prévia ou concomitante (cfr. art.os 15.°, n.° 1, al. a), 44.°, n.° 4, 49.° e 77.° da Lei n.° 98/97);
• - 2.“ Secção, no exercício da fiscalização concomitante ou sucessiva (cfr. art.os 15.°, n.° 1, al. b), 54.°, n.° 3, al. i) 55.° e 78.° da Lei n.° 98/97);
• - Secções Regionais dos Açores e da Madeira (cfr. art.os 4.°, n.° 2, e 104.° a 107.° da Lei n.° 98/97).

b) Conteúdo

Das normas jurídicas aplicáveis resulta que as recomendações do Tribunal de Contas poderão incidir sobre a legalidade (cfr. art.° 44.°, n.os 3, al. c), e 4 da Lei n.° 98/97) e a organização, o funcionamento, a gestão administrativa e f inanceira e a actividade desenvolvida, globalmente considerados ou em aspectos particulares dos mesmos (cfr. art.os 41.°, 54.°, 55.° e 62.° da Lei n.° 98/97).

c) Forma

A lei não determina forma especial para as recomendações. No entanto, sendo as recomendações um corolário, um complemento indissociável de acções de controlo realizadas pelo Tribunal, é natural que as mesmas se incluam nos actos de controlo correspondentes, maxime, os Pareceres sobre a Conta Geral do Estado e sobre as Contas das Regiões Autónomas, os relatórios de auditoria e as decisões tomadas no âmbito da fiscalização prévia (cfr., v.g., art.os 41.°, 44.°, 49.°, 54.° e 55.° da Lei n.° 98/97).

d) Efeitos

As recomendações do Tribunal de Contas correspondem, como já assinalámos, ao exercício de um poder que a Constituição e a lei conferem a este Órgão do Estado.

Quer a existência do Tribunal de Contas na estrutura do Estado, quer, especificamente, os poderes que lhe são atribuídos visam potenciar a prossecução do interesse público lato sensu.

Sendo assim, têm de ter sentido útil as recomendações, com reflexos ao nível do comportamento dos seus destinatários.

• Que reflexos são esses?

A nosso ver, sendo certo que não estamos perante ordens ou instruções, como vimos, resulta de quanto expendemos que os destinatários das recomendações têm, como princípio, o dever de as acatar ou acolher, tomando em consideração o seu conteúdo no sentido de adoptarem ou omitirem um comportamento.

Este dever pode, no entanto, não ser cumprido, caso se verifiquem determinadas situações que o justifiquem, como, por exemplo, circunstâncias ou factores que não foram, por alguma razão, ponderadas pelo Tribunal ou que tenham ocorrido supervenientemente.

Mas, nestes casos, há um outro dever que tem, naturalmente, de ser respeitado:

• - o dever de fundamentação. (21)

De todo o modo, em qualquer caso, estará sempre presente, a jusante, a responsabilidade do(s) destinatário(s) pelas consequências derivadas do não acatamento das recomendações, podendo essa responsabilidade ser, consoante os casos, política, criminal, civil, disciplinar oxx financeira, para além da responsabilidade social «lato sensu», a apurar nas sedes próprias pelos órgãos competentes, estando reservado ao Tribunal de Contas o julgamento da responsabilidade financeira.

É neste contexto que a Lei n.° 48/2006, de 29 de Agosto, veio introduzir um regime completo e coerente relativamente às recomendações, nos termos seguintes:

• - Como princípio, as recomendações do Tribunal devem ser acolhidas. No entanto, podem não o ser, em virtude de, como referimos, terem surgido factos supervenientes ou por outras razões, devendo ser justificado o não acatamento perante o Tribunal, no prazo que for fixado (cfr. Resolução do TC - 2.a Secção n.° 2/06, de 23 de Março, publicada no Diário da República, II Série, n.° 68, de 5 de Abril de 2006);
• No caso de o destinatário da recomendação não informar o Tribunal, no prazo fixado, sobre o seguimento dado à mesma, tal constitui infracção punível com multa, por violação do dever de colaboração (art.° 66.°, ais. c) e d), da Lei n.° 98/97);
• Se o destinatário de recomendação, reiterada e injustificadamente, não a cumprir, tal facto constitui infracção financeira, punível nos termos do art.° 65.°, n.° 1, al. j), da Lei n.° 98/97;
• Por outro lado, o disposto no art.° 62.° da Lei n.° 98/97, já citada, a propósito da responsabilidade financeira reintegratória, considera culpa grave o não acatamento de recomendações em ordem à existência de controlo interno;
• Acresce que o acatamento ou não acatamento de recomendações é relevante em sede de avaliação da culpa e de graduação da multa a aplicar, no que respeita à efectivação de responsabilidades (cfr. art.os 64.° e 67.°, n.° 2, da Lei n.° 98/97);(22)
• Salienta-se ainda que a possibilidade de relevação da responsabilidade por infracção financeira, prevista no n.° 7 do art.° 65 da Lei n.° 98/97, exige que não tenha havido antes recomendação do Tribunal de Contas ou de qualquer órgão de controlo interno;
• Por último, no caso de concessão do visto com recomendações (cfr. art.° 44.°, n.° 4, da Lei n.° 98/97), não sendo estas acolhidas, afigura-se que, nos casos posteriores similares que forem submetidos ao Tribunal, terá o visto de ser recusado, como aliás tem sido jurisprudência da l.a Secção do Tribunal de Contas.  

Sem prejuízo do que antecede, o Tribunal poderá sempre acompanhar o grau de acolhimento das suas recomendações, elaborando, em consequência, os relatórios correspondentes e remetendo-os, para os efeitos devidos:

a) - aos órgãos directamente visados, com eventuais recomendações complementares;

b) - aos órgãos superiores hierárquicos e de tutela ou superintendên cia, caso existam;

c) - À Assembleia da República, representante dos cidadãos;

d) - ao Ministério Público, para efeitos de apuramento das responsabili dades a que houver lugar (cfr. art.os 29.°, 57.° e 89.° da Lei n.° 98/97);

e) - para publicação no Diário da República ou nos Jornais Oficiais das Regiões Autónomas (cfr. art.° 9.° da Lei n.° 98/97);

f) - para difusão «através de qualquer meio de comunicação social, após comunicação às entidades interessadas» (art.° 9.°, n.° 4, da Lei n.° 98/97).

Ou seja, o ordenamento jurídico em vigor contém todos os mecanismos necessários, com intervenção de todos os órgãos envolvidos e até dos cidadãos, tendo em vista assegurar ou garantir a melhor gestão administrativa e financeira.(23

Por tudo isto, somos de opinião que as recomendações do Tribunal de Contas têm um regime jurídico completo, exigente e fortemente responsabilizador, o que ficou bem clarificado através das alterações que a Lei n.° 48/2006 introduziu à Lei n.° 98/97.

3 . NOTA FINAL

Ao longo destas reflexões tentámos delimitar o conceito (cfr. 2.1.), a natureza (cfr. 2.2.) e o regime (cfr. 2.3.) das recomendações do Tribunal de Contas.

A concluir, afigura-se-nos ainda de salientar que, não obstante as recomendações do Tribunal de Contas não configurarem actos de natureza jurisdicional, representam o corolário do exercício de uma função de controlo com igual dignidade e, porventura, com exigências acrescidas, resultantes do próprio quadro legal que lhes é aplicável. Pelo menos, envolvem, como sublinhámos, uma maior responsabilização de todas as entidades intervenientes

Por outro lado, temos de evidenciar que a força de uma recomendação deriva não só do órgão/entidade que a emite - do seu posicionamento, do seu estatuto, da sua função - mas também, noutro plano [que também tem a ver com a sua aceitação pelo(s) destinatário(s)], da sua qualidade, do seu conteúdo..., o que toma particularmente exigente quer a sua formulação quer tudo quanto concorre para a sua preparação - recursos humanos, acções preparatórias de controlo e outros aspectos conexos, conforme referimos na introdução (n.° 11).(24)

Sendo assim, consideramos as recomendações como uma forma pedagógica, útil e exigente do exercício do controlo, nas perspectivas de quem controla e de quem é controlado, com todos os efeitos positivos para os beneficiários - os cidadãos, maxime, os cidadãos contribuintes.

José F. F. Tavares
Juiz Conselheiro e Director Geral do Tribunal de Contas