Circunscrevendo esta abordagem ao caso português e, dentro deste, à educação e à escolarização, é possível traçar um quadro evolutivo que tome em linha de atenção a legislação e permita uma referência aos principais desafios com que se tem vindo a debater o poder local.
1. O que se designa por local? A resposta, ainda que sumária, a esta questão central, envolve a articulação dos seguintes conceitos: autarquia, descentralização, globalização. Tal articulação assenta numa operação intelectiva entre escala e autonomia.
Com efeito, o termo autarquia é de divulgação recente e traduz o reconhecimento de uma detemminada instância, ou de um determinado poder se bastarem a si mesmos. Essa autarcia, que se faz sentir em aspectos geográficos, demográficos, económicos, políticos, não constitui apenas uma manifestação de auto-suficiência, resultante de um fenómeno e de um processo de transferência ou de descentralização de efectivos, mas corresponde e efectiva-se enquanto processo total-integrado, pelo que implica um sentido autonômico.
Se o global não tem dimensão em termos geográficos, o que o toma uma noção sem localização e de difíceis coordenadas geográficas, o local, dadas a sua singularidade, unicidade e elementaridade, remete para um espaço de contornos e localização definidas. Tal identificação, porque aplicada a uma realidade dinâmica, não corresponde necessariamente a uma sobreposição de contornos. Com efeito, a autonomização enquanto processo está sujeita a variações quanto à sua intensidade e quanto ao seu alcance. Eis porque reflectir sobre autonomia envolve aplicação de uma escala quanto à intensidade, aprofundamento e grau de empenhamento dos seus agentes, mas também alguma flexibilidade quanto aos verdadeiros contornos das instâncias e dos processos de autonomização.
Frequentemente, aliás, o aumento do grau de autonomização, designadamente nos domínios económico e financeiro é acompanhado de uma maior imprecisão geo-espacial, pois que, em regra, implica um conjunto de compromissos com o exterior. A combinatória entre local e autonomização é, por consequência, uma questão de escala, pois que é a aplicação escalar que faz ressaltar a intensidade e que permite analisar o sentido e os factores de autonomia. Ou seja, o grau de autonomia, manifesto em termos de economia, de decisão política, enfim de autosuficiência, remete para um continuam, cuja multifactorialidade significativa é basicamente a mesma. Este continuum pode ser apresentado através de um eixo que contenha, numa das extremidades, um pleno de autonomia e, na outra, um pleno de dependência. A noção de auto-suficiência corresponde à satisfação das necessidades, requisitos e condições básicas para a fruição de direitos e capacidades, sem dependência de terceiros. Trata-se de uma situação instável e de uma permanente busca de equilíbrio, se essa for a meta, ou, por outro lado, de uma evolução assumidamente positiva. A autonomia é um processo, devendo falar-se com maior propriedade de autonomização.
2. As políticas educativas e culturais constituem domínios em que a autonomização, em termos efectivos, ou a sua demanda se tem feito sentir com grande pertinência. No que se refere à educação, as principais instâncias de autonomização são a instituição e o território educativo.
No plano histórico, a configuração do território educativo ora reforçou uma articulação horizontal, resultante do entendimento entre vários estabelecimentos (que pertencem a uma mesma organização, ou actuam para um mesmo grau de ensino), ora configurou uma verticalização, agregando de forma consequente estabelecimentos que servem os diferentes tipos e graus de ensino. Desde há uns anos que os normativos legais tendem a fazer coincidir a noção de território educativo com a de agrupamento escolar. No entanto, transversal a estas organizações, assumidamente internas ao campo da educação e muito particularmente ao da escolarização, a instância histórica de maior longevidade é a de município pedagógico.
Na sua evolução histórica, o Município não deixou de pugnar abertamente pela inclusão no seu espaço geográfico e sócio-cultural dos níveis e das especialidades de ensino que mais se ajustavam ao seu modelo de desenvolvimento, como sucedeu com o Ensino Primário Superior, nas últimas décadas do século XIX, com os Cursos Técnico-Profissionais, com o Ensino Agrícola e, em circunstâncias específicas, com o Ensino Liceal. Mais recentemente os Municípios retomaram a questão a propósito da descentralização, da flexibilização dos curriículos e da autonomia das políticas educativas.
A construção do município como objecto epistémico não é possível sem uma referência aprofundada à relação com o Estado-Nação, mas não se esgota (ou começa) em tal relacionamento, nem tal relacionamento corresponde a uma linearidade histórica
Ainda no decurso do Antigo Regime, mas com maior incidência e determinação no decurso da Revolução Liberal e, posteriormente com a Primeira República, os municípios portugueses assumiram uma estratégia de integração e de valorização local através da instrução pública. Ou seja, em termos de modelo histórico, a construção do município político e administrativo sempre envolveu a construção do município pedagógico.
Tal acção não se confina a uma oferta local de instrução - como tem sido possível demonstrar através de alguns estudos sobre as realidades francesa e espanhola. Com efeito, no caso português, é possível referenciar algumas conjunturas históricas, em que se observa um reforço da integração e autonomização municipal, como é igualmente possível observar, na média e na longa duração, particularmente para o período compreendido entre meados do século XIX e meados do século XX, uma acentuada orientação política no sentido da autonomização municipal. Contrariando essa longa duração no sentido da autonomização pedagógica (embora variando de intensidade em algumas conjunturas), com o Estado Novo o município foi integrado na corrente político-administrativa da governação centralizada da educação e da instrução.
3. Com a Revolução Liberal, os concelhos viram aumentar as suas prerrogativas políticas. Erigidos a municípios, geridos por autoridades eleitas a que se associava um administrador, os concelhos constituíram-se como espaços integrados, tendo as câmaras municipais, directa ou indirectamente, passado a interferir em todos os domínios da vida pública, com grande incidência no fomento da instrução. Vencida uma grande rivalidade com os senhorios, os municípios enfrentaram, a partir da Revolução Liberal, uma nova tensão: a relação com as freguesias. Na sequência da Lei Costa Cabral (1844), a manutenção e o alargamento da rede escolar passou para a responsabilidade das Câmaras Municipais e das Juntas de Freguesia. Se as primeiras deveriam mobilar as escolas e pagar aos professores, as segundas deveriam assegurar o arrendamento de um edifício condigno.
Os conflitos eram inevitáveis e tenderam a agravar-se com a legislação descentralizadora de Rodrigues Sampaio (1878). Os municípios deveriam então nomear uma Junta Escolar, que, para além de constituir o interlocutor junto da inspecção escolar e junto da câmara municipal, tomasse a seu cargo a elaboração de um Plano municipal para a criação das Escolas, o fomento da instrução, a organização do recenseamento escolar, a colocação e o pagamento dos vencimentos aos professores, ouvido, num e noutro caso, o inspector. Também os municípios deveriam anualmente assegurar o financiamento das Conferências Pedagógicas. No quadro dessa legislação, alguns municípios iniciaram uma verdadeira territorialização da instrução, pugnando pela manutenção de Escolas Secundárias Municipais, ou pela criação de escolas profissionais, em algumas circunstâncias consignadas na estrutura de Escolas Primárias Superiores.
As iniciativas dos municípios, no sentido de suprirem todas as suas necessidades em termos de instrução e de formação de quadros e de técnicos (que dessem resposta adequada às necessidades da administração e de produção material do próprio município, incluindo a formação de professores), assinalam um dos períodos mais intensos de municipalização. O processo fracassou pela confluência de dois movimentos: o reforço da centralização por parte do poder central, empenhado numa maior organicida- de e normatividade das questões da educação e da instrução; a incapacidade dos municípios em assegurarem, com eficácia (e solvência económica e financeira), a diversificação da oferta de ensino para os diferentes níveis de ensino e graus de especialização - que correspondessem proficientemente à segmentação e à especialização da economia e da produção local. Ou seja, a intensificação do grau de autarcia comprometeu, por falta de meios financeiros e técnicos, a autonomização pedagógica.
A legislação da década de noventa do século XIX retomou alguma centralização, no que no que se refere à criação de escolas e ao pagamento dos professores, antecipando algumas das decisões centralizadoras que viriam também a ser tomadas com o Estado Novo. Os municípios foram subalternizados, no que se refere a autonomia de decisões, face à administração central.
Apostados na resolução de algumas das questões fundamentais da regeneração e progresso da sociedade portuguesa, nomeadamente no combate ao analfabetismo, os republicanos permitiram que os municípios tomassem decisões fundamentais, no que se refere a criação de Cursos Móveis para crianças e adultos, alguns de natureza profissional, ao arrendamento de salas de aula, à criação de bibliotecas para leitura pública
Ao município político-administrativo-financeiro viera progressivamente associar-se, a partir da Idade Modema, o município social. Directa ou indirectamente, este criou estruturas de protecção e de saúde pública, designadamente através da rede de misericórdias, redes de controlo e de protecção dos mendigos; passou a dispor de um serviço de apoio e protecção das crianças órfãos e das crianças abandonadas, que evoluiu para a Casa da Roda e para outro tipo de instituições de acolhimento (Asilos, Orfanatos); criou o partido médico; licenciou boticas; examinou boticários, sangrado- res e parteiras; licenciou Mestres e Mestras de Primeiras Letras e de Gramática Latina.
As ofertas e obrigações de natureza social, que, frequentemente, foram confiadas a religiosos e religiosas e ao clero secular, vieram a constituir uma das funções, mas também dos encargos mais onerosos, do município liberal. Em articulação com os governos civis, os municípios criaram novas formas de policiamento e implementaram uma apertada política de vigilância aos grupos sociais de maior risco - caso das mães solteiras ou viúvas, o que constituiu uma significativa alteração da relação entre o público e o privado. Assim pois, do município político-administrativo, focalizado no fomento e na arrecadação de impostos, para o município social, orientado para uma redistribuição mais equilibrada das mesmas, gerou-se uma nova dinâmica na história do municipalismo, e dela nos dão registo uma diversidade de séries documentais. Aliás, em alguns arquivos municipais, depois dos Livros de Actas e dos Livros de Vereações, as séries que de imediato saltam à vista são as relativas aos Livros dos Expostos.
5. Nas últimas décadas do século XIX, o município, articulando educação, protecção e instrução, assume-se como um território educativo, executando uma política de fomento da instrução pública, que se reveste de uma centralidade e atracção urbana. Com efeito, o conjunto de oficiais e de funções ligadas à administração pública, contabilidade, comércio, construção civil, indústria, transporte, comunicação (electrificação, correios, escritórios, etc.), constitui uma diversificação da estrutura social e da malha das relações e dos modos de produção, criando um lugar e uma oportunidade explícita e gratificante para aqueles que tinham acesso e oportunidade de instrução.
O município passa então a dispor de uma administração e de órgãos específicos para o fomento da instrução e da educação públicas. As autoridades do poder local dispunham de uma grande oportunidade para formarem e politizarem os seus cidadãos, e as elites locais não a desprezaram. A integração municipal encontrou na instrução pública uma nova oportunidade e um factor de construção de identidade.
Com a intervenção directa na abertura de escolas, na formação de professores (uma vez que fomentaram a criação de bolsas para mandarem alguns professores a habilitarem-se às Escolas Normais e/ ou para aprenderem a praticar o Método da Cartilha Maternal de João de Deus), na colocação dos mesmos, mas também pela criação de escolas e de cursos profissionais, os municípios evoluíram de territórios educativos, recenseados e administrados por órgãos específicos, para territórios pedagógicos. Esta prolixa intervenção, associada às dificuldades de natureza financeira para manterem um orçamento regular e suficiente para os gastos com a instrução (sobretudo nos municípios rurais) foram os dois principais factores de tensão, mas também os dois principais factores de progresso e autonomização municipal.
Desta constatação decorre a seguinte hipótese investigativa: a autonomia e o reforço identitário dos municípios passa por um investimento pedagógico (incluindo a educação da infância e da adolescência), que prolongue e dê sentido e consistência à rede escolar e à obrigatoriedade da sua frequência, e é justamente este um dos pontos críticos, se não mesmo o principal ponto crítico, da história do municipalismo pedagógico em Portugal. Ou seja, se, como se referiu, a intensificação do grau de autarcia comprometeu, por falta de meios financeiros e técnicos, a autonomização pedagógica, também a intensificação da acção pedagógica, como meio de integração e afirmação municipalista, foi, porventura, historicamente, o principal factor de tensão com o poder central e com os municípios circundantes.
6. A construção histórica do município pedagógico assenta também numa outra dimensão - a da Memória e do Património da Educação. Tendo assumido uma função relevante, quando não a principal, como responsável pela oferta e pela manutenção dos edifícios escolares, os municípios são os principais proprietários da rede escolar do Ensino Primário Elementar, bem como de um vasto património museológico e arquivístico. Note-se que da rede escolar fazem parte, para além dos edifícios, o mobiliário, os materiais pedagógico-didácticos e diversos artefactos resultantes da acção escolar. No que se refere aos materiais arquivísticos, os municípios conservam um património não menos vasto e diversificado, que inclui legislação e documentação de carácter normativo e regulador, produzida ou integrada na acção municipal, mas também documentação relativa a: aspectos económicos e financeiros; recrutamento, formação e colocação de professores; recenseamentos, matrícula, frequência e aproveitamento dos diversos públicos escolares, muito particularmente das crianças em idade escolar; documentação relativa à inspecção municipal; imprensa local. Se preservada e organizada, esta documentação constitui uma memória que confere identidade histórica aos municípios e permite uma historiografia focalizada no local.
Senhores de uma memória oral e escrita e de um vasto património museológico, arquitectónico, paisagístico, os municípios são hoje, no quadro de uma globalização e numa economia de escala, a principal instância de representação, preservação e animação do local. O local é identitário e ponto de referência para as comunidades e para os indivíduos, assim crianças como adultos.
No seu crescimento educacional, as crianças carecem de um ecossistema diversificado e harmonioso, carecem de integração e de congruência, como também os idosos carecem de uma memória activa para se manterem saudáveis. Mas não apenas em termos de preservação e de manutenção, também em termos de projecção e de futuro, os municípios constituem uma instância pedagógica fundamental para uma resposta adequada aos diversos níveis de escolarização, em regime de autarcia e em regime de cooperação com outros municípios. Estes são alguns dos desafios pedagógicos que o presente toma inadiáveis, mas são também os desafios a que historicamente os municípios souberam dar resposta.
Mais que perguntar se a autonomização resulta de um centro que progressivamente se destroi (descentraliza), ou pelo contrário da emergência e construção do local - num processo de reivindicação, afirmação, autonomização, a interpretação do passado sugere uma racionalização com base escalar e uma concertação com o exterior, que assegure o exercício autonômico e sustentado da decisão e da projecção quanto ao futuro, mesmo que com prejuízo de uma estreita concentração autárcita.
Num período histórico em que o Estado-Nação vê profundamente diminuídas as suas capacidades de intervenção na orientação das grandes coordenadas e parâmetros pedagógicos e didácticos, por articulação, a montante, com as grandes convenções supranacionais e a indeterminação das instâncias e do sentido de globalização, são os municípios, a jusante, que, num quadro de flexibilização curricular e de adequação da acção pedagógica e escolar aos sujeitos, constituem instâncias fundamentais de diagnóstico e de implementação, seja directamente no quadro da educação formal, seja no quadro da educação e da formação ao longo da vida.
Justino Magalhães
Professor Catedrático na Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Lisboa
