Ao mesmo tempo que se impôs esta separação de funções, desenvolveu-se a teoria dos actos administrativos, constituindo a parte central no novo ramo de direito - o direito administrativo. Paralelamente nasceu o estatuto dos funcionários públicos, o qual estabeleceu o conjunto de direitos e deveres dos trabalhadores da Administração Pública. Em alguns casos o estatuto tomou a forma de documento unificado, ou código; noutros casos é constituído por um conjunto de leis avulsas. Em qualquer das situações estabeleceram-se as regras de funcionamento da Administração Pública e, em especial, a separação entre a Administração e a Política.

O Estatuto tem, porém, uma importância tão grande que passou a chamar-se ao modelo clássico de modelo estatutário. Ao mesmo tempo identificou-se o estudo da Administração Pública com o estudo do direito administrativo. Fazia parte do seu conteúdo o estudo dos agentes da actividade administrativa, isto é, dos seus funcionários, da acção administrativa e, em especial, dos actos administrativos e, finalmente, da organização administrativa. Nesta medida, o modelo clássico de matriz europeia era, como se afirma um modelo legalista. 

A racionalizacão do modelo democrático deveu-se a Weber (1947), o qual caracteriza, desta forma, as organizações burocráticas:  

• Organização hierárquica autoritária
• Especialização de funções
• Delimitação rigorosa de competências
• Seguimento estrito dos procedimentos
• Estrutura de competências com base em normas
• Actividade administrativa contínua
• Uso de documentos e comunicação por escrito
• Não propriedade do cargo
• Meios materiais adequados
• Procedimentos racionais de disciplina e controlo

Em termos específicos de relações de trabalho, os funcionários tendem a ter segurança de emprego, o trabalho está estruturado em carreiras, a promoção fazse com base na antiguidade, a remuneração depende do nível hierárquico de cada carreira, além de que a entrada para a administração faz-se obedecendo às regras do concurso público. 

O Estado liberal constitui o suporte deste modelo de Administração Pública, o qual está pensado como Estado não intervencionista com a sua actividade reduzida a garantir serviços essenciais (fisco, segurança, relações exteriores e justiça), os quais implicam o exercício de poder e estão associados ao conceito de soberania. 

Nos Estados Unidos a racionalização da Administração Pública nasceu da reacção ao sistema dos despojos e à «patronage», estando consagrada no Pendleton Act (1883). Mosher (1968) caracteriza deste modo a evolução da Administração Pública Americana (Ver quadro).  

Evolução do Serviço Público nos Estados Unidos da America

Mas o facto que marcou nos Estados Unidos o aparecimento da Administração Pública clássica e da independência do "public service” perante os políticos é o Pendleton Act (1983). A nova lei inclui a exigência de exames competitivos à entrada no serviço público, segurança de emprego e neutralidade relativamente às actividades políticas. Deste modo, pôs-se um íim a um longo período de «patronage» em que os funcionários públicos eram escolhidos na base da confiança política. A reforma americana consistiu, em grande medida, na americanização da reforma inglesa de meados do séc. XIX (Paul Van Riper, 1979). Existem, porém, algumas diferenças. Assim os exames à entrada têm uma forma predominantemente prática, estando moldados pelo conteúdo funcional e sendo efectuados na base de testes. Em segundo lugar, no sistema americano, as entradas podem ser efectuadas em qualquer nível da pirâmide, por outras palavras, podem existir entradas laterais. Em terceiro lugar, nunca no sistema americano esteve completamente assegurada a segurança de emprego. Todavia, a neutralidade das admissões e dispensa de serviço era da competência duma Comissão independente do poder político, criada no âmbito do Pendleton Act - A Civil Servive Comission. Finalmente, nunca o sistema americano gerou uma elite administrativa originária de determinadas universidades, como aconteceu no sistema inglês, em que os altos funcionários eram praticamente todos oriundos de Oxford e Cambridge. 

O novo sistema permitiu a racionalização da função pública; além de que constituiu uma paragem na corrupção associada ao «spoils system»; finalmente, possibilitou a formação de competências técnicas necessárias para o desenvolvimento de um sistema moderno de administração, autónomo do poder político. 

Nem sempre esta transformação foi pacífica e rápida. Em Portugal, a primeira referência ao princípio de mérito remonta à Constituição de 1820 assim como à Carta Constitucional de 1822, as quais estabeleceram a separação de poderes e o princípio da neutralidade da Administração. Todavia, só em 1859 se generalizou o mecanismo do concurso em todas as repartições dos ministérios. Apesar da lei, continuavam muitas das práticas de favoritismo e compadrio político, não havendo formas de fiscalização e controlo (Almeida, 1985). Quanto aos altos dirigentes sempre funcionou em Portugal a prática do «spoils system», isto é, a nomeação pelo poder político de dirigentes da sua confiança. 

A racionalização da Administração Pública só foi possível no Estado Novo. Mas tratou-se numa racionalização meramente formal, já que a Administração era o verdadeiro suporte do poder político e o seu braço de actuação, o que levou alguns autores a chamar ao Estado Novo um Estado Administrativo, mas apenas na medida em que a burocracia tinha um grande peso político. 

O princípio do mérito está consagrado no art. 47°, n.° 2 da actual Constituição quando refere: «todos os cidadãos têm direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por v ia do concurso». 

Caracterização do Modelo Clássico 

O modelo clássico da função pública, também chamado burocrático, apesar das matrizes que assume, conforme a sua origem seja americana ou europeia continental, caracteriza-se:  

• Pela divisão especializada do trabalho em funções, resultantes da agregação de tarefas, estruturadas segundo o grau de complexidade e fazendo apelo ao «scientific management».
• Hierarquia rígida, com uma unidade de comando.
• Regulamentação exaustiva de todos os aspectos das funções da organização, para que os funcionários tenham de actuar segundo rotinas.
• Neutralidade assegurada pelo recrutamento com base no mérito, através do concurso e pela estrutura de carreiras.
• Separação entre a política e administração.  

Este modelo de Administração Pública está associado a um determinado tipo de Estado, o qual só intervém para garantir serviços essenciais (segurança, justiça, defesa), os quais estão associados ao exercício do poder. A garantia da separação entre política e administração e a neutralidade desta está assegurada pelo estatuto que define os direitos e deveres dos funcionários. E suposto, em segundo lugar, que o funcionário seja o defensor dos interesses gerais, prosseguidos com objectividade e neutralidade. Finalmente, o relacionamento entre a administração e os cidadãos faz-se através de actos administrativos, em que estes últimos ocupam lugar de sujeição e subalternidade.  

Disfunções e Transformações do modelo Clássico 

No modelo clássico o sistema administrativo está sujeito a processos de burocratização que garantem que a decisão e acções sejam consistentes, formalizadas e sistematicamente dirigidas a actividades predefinidas pela aplicação de regras e procedimentos (Brown, 2004). Por outras palavras, as organizações públicas são pensadas como máquinas, devendo as decisões relativas ao emprego, carreira e formação ser centralizadas.  

Todavia as organizações públicas não são máquinas, porquanto as regras e os procedimentos podem tornar-se um fim em si mesmo, afastando as pessoas dos objectivos que as regras visam prosseguir e dando origem à rigidez de comportamentos. Estudos como o de Crozier (1964) confirmam a ideia de que o cumprimento estereotipado da lei seca as organizações, diminuindo a sua eficiência

E se as organizações não são máquinas, também não se pode falar dos funcionários como burocratas neutros e actuando em nome do interesse geral. Downs no seu célebre livro "Inside Bureucracy" (1967) fala de vários tipos de burocratas, cujo comportamento é diferente: 

• • Trepadores - preocupados com os seus interesses.
• Conservadores - satisfeitos com o status, o que lhes permite manter os seus privilégios.
• Zelotes - os que acreditam nos objectivos da organização, tendo desta uma visão muito estreita.
• Advogados - preocupados com o sucesso dos departamentos de que são responsáveis. • Homens de Estado - que têm uma visão global da organização, procurando contextualizá-la no seio da administração. 

Dois factores contribuíram, de forma determinante, para a modificação do modelo clássico: a escola das relações humanas e a construção do Estado de "Welfare”. 

A escola das relações humanas nasceu na sequência das experiências de Elton Mayo, as quais associam a produtividade não ao aumento ou diminuição de luminosidade, mas às relações existentes entre os trabalhadores. Esta pesquisa deu origem a vários estudos no âmbito dos grupos informais, motivação e estudo de liderança. 

Esta escola teve influência reduzida nas relações de trabalho no seio da Administração Pública. Mas fez-se sentir em alguns aspectos, designadamente, na negociação colectiva e, portanto, na aceitação dos sindicatos da função pública como parceiros (Nigro e Nigro, 1976). Deste modo, quebrou-se o unilateralismo paternalístico na fixação de salários e diluiu- -se o princípio do mérito. A escola de relações humanas contribuiu também para o enriquecimento e alargamento de funções, em ordem a aumentar a motivação dos trabalhadores. 

Mais importante, porém, foi a transformação do Estado Liberal em Estado de "Welfare", por força do alargamento das funções do Estado a áreas sociais (educação, saúde, segurança social, habilitação social), o que se traduziu no recrutamento de um novo tipo de funcionários, dificilmente apanhados na malha do modelo estatutário. Mosher (1968) indica 

as características dos profissionais que entraram na função pública e passaram a constituir o grupo mais importante dos funcionários públicos.  

• (1) Integração em associações profissionais, as quais controlam a entrada nas respectivas profissões.  
• (2) Formação e treino continuado e demorado.  
• (3) Entrada controlada e dependente de graus académicos.  
• (4) Existência de códigos deontológicos e standards de comportamento que se sobrepõem, em muitos casos, às normas internas da Administração Pública 
• (5) Preocupação com os respectivos clientes - os médicos existem para servir os seus doentes e os professores para educar os seus estudantes. 
• (6) Avaliação, controlo e promoção feitas pelos seus pares de profissão.  
• (7) Status e mística associadas à profissão. 

A entrada dos profissionais na Administração Pública teve implicações de grande importância. Em primeiro lugar, os profissionais tendem a ser preferencialmente leais às associações profissionais, o que em muitos casos gera conflitos, sobretudo quando se pretende avaliar o trabalho desses profissionais. Na verdade, os médicos não aceitam a avaliação feita por não médicos; e outro tanto acontece com os professores e outros profissionais.

O conflito entre profissionais e burocratas deu origem a um novo tipo de organizações chamadas burocracias profissionais. Estas organizações segundo Mintzberg (1983) caracterizam-se pela existência de burocracias paralelas: uma de índole tradicional; outra de matriz profissional. São exemplos os hospitais, universidades e escolas. Neste tipo de organizações as duas hierarquias são independentes, sendo articuladas pelo administrador profissional - o director do hospital ou o reitor da universidade. O seu poder, porém, depende da aceitação dos profissionais e prolonga-se enquanto estes perceberem que serve os seus interesses. 

Em segundo lugar, a dicotomia clássica política/administração e a neutralidade demonstraram ser princípios não aplicáveis, já que os profissionais passaram a ter intervenção na definição de políticas públicas. Finalmente, o modelo hierárquico, definido por Weber, deixou de explicar muitas das organizações públicas, aparecendo muitas outras fontes de poder e autoridade 

Em síntese, o Estado de "welfare" teve várias consequências para a função pública. Em primeiro lugar, veio dar origem a várias administrações com lógicas pelo menos não completamente coincidentes com a administração clássica. Os novos funcionários (professores, assistentes sociais e médicos) não se identificam com os funcionários públicos tradicionais. A sua lógica de actuação, os seus valores e os seus objectivos não são os mesmos. Em segundo lugar, a expansão do Estado de "welfare" obrigou a um aumento de funcionários e portanto de despesa pública; pelo que a crise económica dos finais dos anos setenta e a necessidade de reforma de Administração Pública vai ter como objectivo fundamental a diminuição das despesas, e, em primeiro lugar, das despesas com o pessoal. E como a grande percentagem do pessoal está a adstrita à implementação das políticas sociais é sobre estas que vão incidir as preocupações do movimento de reforma. 

A crise económica vai obrigar, pois, à reforma do modelo de administração, tendo sido adoptadas duas estratégias: a primeira, com influência da escola da escolha pública, assenta na ideia de que a crise tem a ver com o alargamento de funções do Estado, pelo que é necessário emagrecê- -lo, devendo as políticas sociais serem entregues à iniciativa privada. O que resta é uma Administração Pública semelhante à do Estado Liberal e modelada pelos mesmos princípios, excepto no que respeita à dicotomia política/administração, em que se patrocina o controlo da administração por parte dos políticos. Com a privatização das políticas sociais é esperado que se reduza drasticamente o número de funcionários. 

A outra estratégia assenta na ideia de que tudo o que é público é ineficiente e, portanto, devem adoptar-se processos, modelos e técnicos de gestão privada. Trata-se da concepção gestionária, identificada com o «new public management». 

Concepção Gestionaria  

O «new public management» apresenta-se como uma alternativa à gestão pública tradicional, importando práticas e modelos da teoria clássica, já que o que era importante era controlar a despesa. O seu ponto de partida é o trabalho de Peters e Waterman (1982), o qual é um receituário das teorias clássicas, do conceito da cultura organizacional e insistência na primazia dos clientes.  

Hood (1996) definiu deste modo os elementos fundamentais do manageralismo (Ver quadro).  

Componentes do "New Public Management" 

Em conclusão, e citando novamente Hood, da análise dos pressupostos teóricos e da sua prática, sobretudo em Inglaterra, conclui-se que o «new public management» se caracteriza: pela gestão profissional, não no sentido da gestão dos profissionais, mas na profissionalização da gestão; explicitação das medidas de performance, ênfase nos resultados; fragmentação das grandes unidades administrativas; competição entre agências; adopção de estilos de gestão empresarial; e insistência em fazer mais com menos dinheiro. 

Em termos de gestão de recursos humanos as principais alterações fizeram-se sentir na flexibilidade de fixação de salários, a qual deixa de ser efectuada ao nível central para ser efectuada por cada organização pública, dotada de autonomia de gestão; em segundo lugar, o novo sistema de avaliação de desempenho passa a ter acentuados reflexos na forma de pagamento; também o número de contratos a prazo aumentou, sobretudo dos quadros dirigentes e onde o financiamento depende de factores variáveis, como o número de alunos ou de doentes assistidos. Em muitos destes casos são oferecidas condições de trabalho inferiores às tradicionalmente concedidas no âmbito da Administração Pública clássica. Isto significa que a ideia de carreira, característica do serviço público, tende a desvalorizar-se (Aucoin, 1995).  

As Reformas da Função Pública numa Perspectiva Comparada 

Tradicionalmente, costuma distinguir-se entre sistema de carreira ("career system") e sistema de emprego ("position system"). O primeiro caracteriza-se pelo facto de os funcionários serem recrutados para uin determinada carreira, sendo promovidos e pagos de acordo com um determinado estatuto ou segundo leis que determinam previamente os níveis de responsabilidade e de vencimentos. A entrada faz-se pela base na carreira e os funcionários gozam de garantia de emprego. 

No sistema de emprego os funcionários são admitidos para um determinado emprego, sendo o conteúdo funcional definido pela agência ou departamento. Não existe segurança de emprego, sendo o sistema de recursos humanos muito parecido com o do sector privado. 

O primeiro modelo é característico da Europa continental e o segundo dos Estados Unidos. 

A reforma da Administração Pública com a adopção do «new public management» veio alterar e confundir esta distinção clássica entre a política e administração. Os resultados nem sempre foram coincidentes, mas a estratégia da reforma foi sensivelmente a mesma, abrangendo três dimensões: remodelação do ambiente da função pública; reforma da cultura organizacional; e reafirmação do controlo político sobre os funcionários  

A primeira estratégia comportou dois objectivos. O primeiro consistiu em limitar o poder da função pública, reduzindo o seu domínio de influência através de políticas de privatização, desregulamentação e desintervenção. Desta forma, limitou-se a ligação da administração à actividade económica, reduzindo-se, sistematicamente, o número de funcionários. O segundo objectivo consistiu no enfraquecimento dos funcionários, através do congelamento das remunerações e da quebra da força dos sindicatos representativos de trabalhadores da função pública e das associações e ordens profissionais 

A reforma da cultura organizacional consistiu na modificação das referências ideológicas da função pública ao modelo keynesiano e aos princípios do Estado do "welfare1 ', substituindo os valores do serviço público pela preocupação com a eficiência, eficácia e qualidade 

Finalmente, a terceira estratégia consistiu no controlo dos funcionários por parte do poder político, aumentando as nomeações políticas e flexibilizando as relações de trabalho.  

Selden (2004) refere várias inovações que alteraram o sistema tradicional. Assim, a admissão com base no mérito tende a ser substituída pelos contratos a prazo, sem conexão com uma carreira, mas para o desempenho de tarefas cuja duração pode variar. Este processo garante a flexibilidade das relações de trabalho, permitindo ao gestor reduzir ao mínimo os trabalhadores e ajustar os salários ao desempenho, através da criação de incentivos. 

Em segundo lugar, os sistemas centralizados tradicionais, vão a dar lugar, em todos os países da OCDE, a sistemas descentralizados. Deste modo, o recrutamento deixa de ser efectuado por uma agência central, fazendo-se localmente, por cada organização, permitindo-se, deste modo, a gestão estratégica dos recursos humanos. 

Finalmente, os sindicatos tendem a perder a sua importância, já que as negociações colectivas passam a ser substituídas pelo contrato individual de trabalho e pelos acordos entre os trabalhadores e a organização.  

A Reforma da Função Pública em Portugal  

Na generalidade dos países europeus o Estado de «welfare» foi construído no pós-guerra, entrando em crise nos finais da década de setenta, seguindo-se as políticas de reforma da Administração Pública. Em Portugal havia começado a delinear-se nos últimos anos do Estado Novo, mas o grande salto deu-se a seguir ao 25 de Abril de 1974; daí o aumento da despesa ein políticas sociais, sobretudo em educação, segurança social e saúde, e dos funcionários adstritos à implementação dessas políticas. 

E, assim sendo, a reforma da Administração Pública em Portugal não teve inicialmente o mesmo conteúdo que nos outros países europeus. Em vez de se traduzir numa luta contra o desperdício do Estado de Providência, consistiu, na primeira fase, na adopção de inedidas de desburocrati- zação e, numa segunda fase, na implementação de práticas destinadas a melhorar a qualidade dos serviços. 

Estas e outras medidas foram aplicadas de forma errática por razões que têm a ver com o nível de desenvolvimento económico e social do país. Era a reforma possível, dado o atraso do país. 

A reforma em moldes europeus iniciou-se em 2003, cujas linhas orientadas foram definidas na Resolução do Conselho de Ministros de 95/2003, de 30 de Junho, tendo como objectivos essenciais: 

• Prestigiar a Administração Pública;
• Racionalizar e modernizar as estruturas;
• Reavaliar as funções do Estado;
• Promover uma cultura de avaliação e responsabilidade, distinguindo o mérito e a excelência. 

Em ordem a implementar as orientações políticas foram publicadas varias leis (Ver Quadro) 

Enquadramento normativo da Reforma 

Como se pode verificar toda a arquitectura legislativa relaciona-se directa ou indirectamente com a função pública. Entretanto, é publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.° 53/2004, de 21 de Abril, a qual visa operacionalizar a reforma, estabelecendo uma matriz de mudança com base na gestão por objectivos, integrando a avaliação dos organismos públicos e a avaliação do desempenho individual (Ver figura).   

A primeira fase da reforma consiste na revisão das atribuições e orgânica do Estado e da Administração Pública, o mesmo é dizer numa operação de reengenharia, a qual se inicia pela análise de funções, em ordem a detinir o conteúdo funcional de cada ministério e unidade orgânica, seguindo-se a selecção de funções a externalizar, concentrar e (ou) descentralizar. A funções destinadas a ser externalizadas podem ser em- presarializadas, objecto de parcerias públicoprivadas e de "outsourcing" ou de privatização total. 

Efectuada a reengenharia do Estado e da Administração Pública pas- sou-se à aplicação da gestão por objectivos às unidades orgânicas e respectivos funcionários. A gestão por objectivos é tida como o instrumento adequado à avaliação de desempenho dos funcionários e das organizações através dos planos e relatórios de actividades 

Aplicada a gestão por objectivos (S1ADAP - Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho da Administração Pública) espera-se que daí resulte ganhos de eficiência e produtividade, de modo que seja possível diminuir a despesa pública. O outro objectivo consiste na melhoria da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos. Para que haja ganhos de qualidade torna-se necessário a definição de processos prioritários, a identificação dos parâmetros de medição, a simplificação de processos e a construção e barómetro de qualidade. 

Finalmente, o processo não funciona se não tiver na devida conta os funcionários, o que se consegue através da formação e valorização profissional.  

Em síntese, a gestão de recursos humanos constitui, desta forma, a parte central da reforma. A ideia é flexibilizar as relações de trabalho, através da aplicação da Lei de Contrato Individual de Trabalho a todos os funcionários que não desempenhem funções associadas ao conceito de autoridade. Em segundo lugar, precarizar as relações de trabalho, recorrendo, por sistema, aos contratos a prazo. Finalmente, da avaliação de desempenho individual deve resultar uma diferenciação na progressão e promoção nas carreiras com reflexo nas remunerações. 

O partido socialista ganhou as eleições em Fevereiro de 2005, em grande parte devido à promessa de restaurar o Estado de Welfare. Todavia as reformas continuaram, embora com uma atitude menos agressiva. Assim, foram criadas várias unidades de missão com o objectivo de fazer o diagnóstico, definir medidas e preparar legislação. A Resolução Conselho de Ministros n.° 124/2005, de 4 de Agosto constitui um bom exemplo, sendo criada uma Comissão para implementar o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE). Como consequência vários institutos, direcções e departamentos foram extintos e os seus funcionários sujeitos a um programa de mobilidade. Espera-se que entre 30 a 40% dos funcionários da Administração Central sejam sujeitos a esse programa o qual pode levar mesmo à dispensa de muitos desses trabalhadores 

Em segundo lugar, foi criada uma Comissão com o objectivo de avaliar a implementação do Sistema de Avaliação do Desempenho, criado em 2004, pese embora nunca ter funcionado cabalmente (terá sido aplicado a menos de 25%) dos funcionários públicos), não tenha sido aplicado às organizações públicas, tenha ignorado a questão de qualidade e não tenha sido articulado com os planos de formação.  

Em terceiro lugar, pensou-se prosseguir objectivos de eficiência e produtividade, tendo-se criado a Unidade de Coordenação de Modernização Administrativa (Resolução do Conselho de Ministros n.° 90/2005, de 13 de Março). Essa Comissão propôs recentemente 333 medidas (Simplex), destinadas a desburocratizar e simplificar os procedimentos administrativos. 

Em quarto lugar, prossegue a reforma de segurança social, a qual visa diminuir as pensões e aumentar o tempo retributivo. Existe da parte do governo uma especial atenção aos corpos especiais, os que tinham visto aumentar as suas regalias, sobretudo a partir do Novo Sistema Retributivo da Função Pública, que legitimou a existência de grupos profissionais (professores, magistrados, diplomatas, médicos, militares, etc.) no seio da Administração Pública. 

Finalmente foi criada a Comissão de Revisão do Sistema de Carreiras (Resolução do Conselho de Ministros n.° 109/2005, de 30 de Junho) com atribuições de avaliar o presente sistema de carreiras, reduzi-las progressivamente e criar condições para aplicar o sistema de emprego e o Código do Trabalho a todos os funcionários públicos, excepto àqueles que detêm poderes de soberania. 

Embora o objectivo principal do governo seja a diminuição da despesa pública e o equilíbrio orçamental, o pessoal da Administração Pública paga a factura do Estado Social inviável, através de despedimentos, diminuição de regalias sociais, aumento da idade de reforma e redução da sua importância. Por outro lado, o seu comportamento deve prosseguir objectivos de eficiência e não necessariamente de ética, equidade e legitimidade.  

J. A. Oliveira Rocha
Doutorado em Gestão Pública Professor na Universidade do Minho