Hoje ninguém discute a importância desta “tecnologia de gestão’’- é uma das principais actividades da função de Recursos Humanos; e é vista, de modo generalizado, como um “factor crítico" para o sucesso das organizações (Pedro B. da Camara et al, 1998:127-128) 

Ora, o sector privado sempre gozou, nesta matéria, de uma ampla margem de liberdade (e de flexibilidade).1 As empresas podem escolher a estratégia de recrutamento (recrutamento interno ou externo), o sistema de recrutamento, a forma e o conteúdo do anúncio, as várias fases do processo e os métodos de selecção 

Já no particular campo da gestão pública, a utilização desta “tecnologia” tende, nas mais variadas latitudes, a ser condicionada por algumas restrições. 2 Cada país seguiu o seu caminho, tem o seu percurso próprio. Em Portugal, a matéria acabaria por adquirir dignidade constitucional, logo com a Constituição de 1822: “Todos os Portugueses podem ser admitidos aos cargos públicos, sem outra distinção, que não seja a dos seus talentos e das suas virtudes" (artigo 12.°). E assim continua a ser: “Todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso” (artigo 47.°, n.° 2, da Constituição).3  

A Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, veio alterar, significativamente, a organização do emprego público em Portugal. Avançou-se para a “laboralização” do emprego público - o contrato passou a ser “a regra” (Título III, Capítulo I); foram introduzidas alterações de vulto ao nível da organização das carreiras e do regime de remunerações (Título IV, Capítulo II, e Título V); e foi, também, instituído um novo “procedimento concursal para ocupação de postos de trabalho” (Título IV, Capítulo III). 

Quanto ao (novo) concurso de pessoal, o legislador optou por fixar, de imediato, as grandes linhas orientadoras (Título IV, Capítulo III); e remeteu a concreta (e mais detalhada) tramitação do procedimento para regulamentação posterior: “A tramitação do procedimento concursal (...) é regulamentada por portaria (...)” (n.° 2 do artigo 54.° da Lei n.° 12- A/2008). A portaria “do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública” viria a ser publicada, e a entrar em vigor, já no decurso de 2009 - Portaria n.° 83-A/2009, de 22 de Janeiro.  

Já decorreu um ano desde a entrada em vigor da Portaria n.° 83-A/2009 (e do novo procedimento concursal). Que balanço fazer? Os serviços adaptaram-se bem ao novo procedimento? A adaptação foi rápida? O novo procedimento veio simplificar e agilizar o recrutamento? E mais eficiente que os procedimentos anteriores? E mais eficaz? Confere mais garantias aos particulares?  

O presente estudo, de cariz exploratório, visa, no essencial, proceder ao reconhecimento (a um primeiro reconhecimento) desta nova realidade. Pretende-se, concretamente: 

• a) Apresentar os principais traços (e singularidades) do novo procedimento concursal (ponto 1); e 
• b) Suscitar uma primeira apreciação das alterações/inovações, inspirada, fundamentalmente, nos (principais) critérios de análise da avaliação legislativa: efectividade, eficácia e eficiência4 (pontos 2, 3 e 4).  

1. O novo procedimento concursal (principais traços) 

O planeamento dos Recursos Humanos surge agora, com a Lei n.° 12- A/2008, associado, directa e inequivocamente, ao planeamento (anual) dos serviços:  

• a) “Tendo em consideração a missão, as atribuições, a estratégia, os objectivos superiormente fixados, as competências das unidades orgânicas e os recursos financeiros disponíveis, os órgãos e serviços planeiam, aquando da preparação da proposta de orçamento, as actividades, de natureza permanente ou temporária, a desenvolver durante a sua execução, as eventuais alterações a introduzir nas unidades orgânicas flexíveis, bem como o respectivo mapa de pessoal” (n.° 1 do artigo 4.°);
• b) “Os mapas de pessoal contêm a indicação do número de postos de trabalho de que o órgão ou serviço carece para o desenvolvimento das respectivas actividades” (n.° 1 do artigo 5.°); 
• c) “Face aos mapas de pessoal, o órgão ou serviço verifica se se encontram em funções trabalhadores em número suficiente, insuficiente ou excessivo” (n.° 1 do artigo 6.°); e “sendo insuficiente o número de trabalhadores em funções, o órgão ou serviço (...) pode promover o recrutamento dos necessários à ocupação dos postos de trabalho em causa" (n.° 2 do artigo 6.°). 

O mapa de pessoal (e a correspondente orçamentação) constituem, assim, o “mapa" do recrutamento e selecção. A previsão de novos lugares tem implícita a vontade ou intenção de promover o seu preenchimento. E a vacatura de lugares previstos conduzirá também ela, normalmente, a novas admissões. 

O recrutamento (e a selecção) não seguem sempre o mesmo figurino. Ora, uma das primeiras decisões a tomar diz respeito ao tipo de recrutamento. Pode procederse a um recrutamento interno (por trabalhador do próprio órgão ou serviço) ou externo (por indivíduo externo ao órgão ou serviço).5 Qualquer das soluções tem vantagens e inconvenientes (Chia- venato, 1995: 182 e seguintes). 

O recrutamento interno - no sector público - está regulado na Lei n.° 12- A/2008 (artigos 59.° e seguintes):  

• a) Pode revestir as modalidades de mobilidade na categoria (exercício de funções inerentes à categoria do trabalhador); e mobilidade intercarreiras ou categorias (artigo 60.°); 
• b) Por norma, depende do acordo do trabalhador (n.° 1 do artigo 61.°). 
• Esta regra tem, no entanto, várias excepções (n.° 2 do artigo 61.°);  
• c) Tem a duração máxima de um ano (n.° 1 do artigo 63.°); 
• d) A mobilidade na categoria pode, no entanto, ser consolidada (artigo 64.°). 

Caso se opte pelo recrutamento externo, a lei permite que se siga um de dois caminhos:  

• a) O recurso à denominada “mobilidade geral ” (cedência de trabalhadores, do sector público ou do sector privado) - artigos 58.° e seguintes da Lei n.° 12-A/2008 6 ; 
• b) A abertura de um concurso de pessoal. Nota: Previamente à abertura de concurso, é necessário verificar se existe ou não, para o caso, uma reserva de recrutamento interna.7 E, caso não exista, deve-se ainda, e antes da abertura do concurso, consultar a entidade centralizada para constituição de reservas de recrutamento “no sentido de confirmar a existência ou não de candidatos, em reserva, que permita satisfazer as características dos postos de trabalho a ocupar, tal como definidas no mapa de pessoal” (n.° 1 do artigo 4.° da Portaria n.° 83-A/2009, de 22 de Janeiro).  

O legislador reporta-se, apenas, a duas grandes modalidades de procedimento concursal: procedimento concursal comum e procedimento concursal para constituição de reservas de recrutamento (artigo 3.° da Portaria n.° 83-A/2009). Apesar disso, podem facilmente acrescentar-se duas outras classificações: 

• a) Procedimento concursal para constituição de relações jurídicas (de emprego público) por tempo indeterminado1 '/procedimento concursal para constituição de relações jurídicas por tempo determinado ou determinável.
  Os dois procedimentos seguem, no essencial, a mesma tramitação - esta é, aliás, uma das grandes novidades do novo sistema.
  A grande diferença reside, agora, nos métodos de selecção (obrigatórios):
  1. No primeiro caso (ou procedimento), os métodos de selecção obrigatórios são:
  - Para candidatos titulares da categoria e que se encontrem já a desempenhar “atribuição, competência ou actividade caracterizadoras dos postos de trabalho ” a concurso9 - avaliação curricular e entrevista de avaliação de competências (n.° 2 do artigo 53.° da Lei n.° 12-A/2008 e n.° 1 do artigo 6.° da Portaria n.° 83-A/2009)10;
  - Para os restantes - prova de conhecimentos e avaliação psicológica (n.° 1 do artigo 53.° da Lei n.° 12-A/2008 e n.° 1 do artigo 6.° da Portaria n.° 83-A/2009);
  2. No segundo caso (ou procedimento), os métodos obrigatórios são a avaliação curricular e a entrevista de avaliação de competências (n.° 1 do artigo 6.° da Portaria n.° 83-A/2009).'1
• b) Concurso interno (dirigido a trabalhadores com relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado), externo (a indivíduos sem esse vínculo) ou misto (dirigido a ambas as “universalidades").
  Perante uma necessidade (e caso opte por um recrutamento externo, de tipo concursal), a entidade empregadora pública deve abrir um concurso interno - esta é a regra (cfr. n.os 4 e 5 do artigo 6.° da Lei n.° 12-A/2008)!
  Não obstante, se essa via não funcionar, “o órgão ou serviço, precedendo parecer favorável dos membros do Governo responsáveis pelas finanças e pela Administração Pública, pode proceder ao recrutamento de trabalhadores com relação jurídica de emprego público por tempo determinado ou determinável ou sem relação jurídica de emprego público previamente estabelecida” (n.° 6 do artigo 6.° da Lei n.° 12-A/2008).  

Para concluir este primeiro ponto, cabe, agora, apresentar as principais fases do procedimento concursal (comum e para constituição de reservas de recrutamento em órgão eu serviço):12 

• a) RECRUTAMENTO
  - O procedimento é obrigatoriamente publicitado no Diário da República (publicação integral), na bolsa de emprego público, na página electrónica da entidade e num jornal de expansão nacional.
  - Note-se que “a publicitação do procedimento pode prever a possibilidade de candidatura de quem, não sendo titular da habilitação exigida, considere dispor da formação e, ou, experiência profissionais necessárias e suficientes para a substituição daquela habilitação” (n.° 2 do artigo 51.° da Lei n.° 12-A/2008).13.
  - Há lugar à realização de audiência dos interessados, previamente à exclusão de candidatos (artigos 30.° e 31.° da Portaria n.° 83- A/2009).
• b) SELECÇÃO
  - Para além dos métodos já referidos (obrigatórios), podem ser utilizados, também, outros métodos (facultativos): entrevista profissional de selecção; avaliação de competências por portfolio', provas físicas; exame médico; curso de formação específica (artigo 7.° da Portaria n.° 83-A/2009).
  - A avaliação psicológica, a entrevista de avaliação de competências e a avaliação de competências por portfolio são aplicadas, obrigatoriamente, por entidades especializadas (cfr. n.° 2 do artigo 10.°, n.° 3 do artigo 12.° e n.° 2 do artigo 14.° da Portaria n.° 83-A/2009).
  - Por “razões de celeridade ”, a aplicação dos métodos de selecção pode ser faseada (aplicação do segundo método e dos seguintes apenas a uma parte dos candidatos) - artigo 8.° da Portaria n.° 83- A/2009
  - “Cada um dos métodos de selecção, bem como cada uma das fases que comportem, é eliminatório pela ordem anunciada na lei, quanto aos obrigatórios, e pela ordem constante da publicitação, quanto aos facultativos” (n.° 12 do artigo 18.° da Portaria n.° 83- A/2009).
  - Há lugar a audiência dos interessados (lista unitária de ordenação final dos candidatos aprovados e exclusões ocorridas no decurso da aplicação dos métodos de selecção) - n.° 1 do artigo 36.° Portaria n.° 83-A/2009. Após audiência, a lista unitária, acompanhada das restantes deliberações do júri, é submetida a homologação (n.° 1 do artigo 36.° Portaria n.° 83- A/2009).
• c) ADMISSÃO
  - “Quando esteja em causa posto de trabalho relativamente ao qual a modalidade da relação jurídica de emprego público seja o contrato, o posicionamento do trabalhador recrutado numa das posições remuneratórias da categoria é objecto de negociação com a entidade empregadoras pública” (n.° 1 do artigo 55.° da Lei n.° 12-A/2008).
  - A nomeação reveste a forma de despacho (n.° 1 do artigo 14.° da Lei n.° 12-A/2008).
  A aceitação é o acto público e pessoal pelo qual o nomeado declara aceitar a nomeação (n.° 1 do artigo 15.° da Lei n.° 12-A/2008).
  No acto de aceitação o trabalhador presta o seguinte compromisso de honra: “Afirmo solenemente que cumprirei as junções que me são confiadas, com respeito pelos deveres que decorrem da Constituição e da lei” (n.° 3 do artigo 15.° da Lei n.° 12-A/2008).

2. Efectividade 

Como referido (nota de rodapé n.° 2), subjacente ao critério da efectividade coloca-se a questão de saber se os destinatários das normas legais agem, ou não, em conformidade com o modelo normativo. 

Para haver efectividade, é fundamental que o “modelo ” seja perceptível. Ora, no caso em análise, face à complexidade da matéria, todo o cuidado é pouco. Não obstante, o novo procedimento concursal é, nesse plano (da legística formal), muito deficiente; tomando-se, em muitos aspectos, ininteligível, ou quase. Dois exemplos: 

• a) N.° 2 do artigo 53.° da Lei n.° 12-A/2008
  “2 - Excepto quando afastados, por escrito, pelos candidatos que, cumulativamente, sejam titulares da categoria e se encontrem, ou, tratando-se de candidatos colocados em situação de mobilidade especial, se tenham por último encontrado, a cumprir ou a executar a atribuição, competência ou actividade caracterízadora dos postos de trabalho para cuja ocupação o procedimento foi publicitado, os métodos de selecção a utilizar no seu recrutamento são os seguintes:
  a) Avaliação curricular (...);
  b) Entrevista de avaliação das competências exigíveis ao exercício da função” (...).
• b) N.° 1 do artigo 8.° da Portaria n.° 83-A/2009
  “1 - Quando, em procedimento concursal comum, estejam em causa razões de celeridade (...), o dirigente máximo do serviço pode fasear a utilização dos métodos de selecção, da seguinte forma:
  a) Aplicação, num primeiro momento, à totalidade dos candidatos, apenas do primeiro método de selecção;
  b) Aplicação do segundo método e dos métodos seguintes apenas a parte dos candidatos no método imediatamente anterior, a convocar por tranches sucessivas, por ordem decrescente de classificação, respeitando a prioridade legal da sua situação jurídico-funcional, até à satisfação das necessidades;
  c) Dispensa de aplicação do segundo método ou dos métodos seguintes aos restantes candidatos, que se consideram excluídos, quando os candidatos aprovados nos termos das alíneas anteriores satisfaçam as necessidades que deram origem à publicitação do procedimento concursal

Esta realidade tem, naturalmente, consequências - os concursos estão “minados” de deficiências formais, involuntárias, nalguns casos muito graves (estão “doentes”'*)', e muitos acabarão, consequentemente, em tribunal. 

Mas não é só a (má) forma que conduz a problemas de efectividade. Más soluções (sobretudo se forem muito más) conduzem, por vezes, ao mesmo resultado. Ora, no novo procedimento concursal há opções/soluções que estão a “abrir caminho” ao incumprimento da lei. Três exemplos: 

• a) Como referido, a avaliação psicológica é, nos concursos para constituição de relações jurídicas por tempo indeterminado, um método de selecção obrigatório.
  É um método com custos muito elevados (como melhor se verá no ponto 4) e com reflexos importantes ao nível da celeridade do processo. Para afastarem a sua aplicação (à maioria dos casos), os serviços estão a socorrer-se, indevidamente, do n.° 4 do artigo 53.° da Lei n.° 12-A/2008.
• b) Nos termos do n.° 2 do artigo 21.° da Portaria n.° 83-A/2009, exige-se que o presidente e, pelo menos, um dos outros membros do júri possuam formação ou experiência na actividade inerente ao posto de trabalho a ocupar.
  Ora, essa é uma determinação, em muitos casos, quase impossível de cumprir (só com pessoal da entidade empregadora) - o serviço não possui, para certas funções, dois trabalhadores com a formação ou experiência exigidas.
• c) No final do procedimento, e quando esteja em causa a celebração de contratos, procede-se, como já mencionado, à negociação do posicionamento do trabalhador (numa das posições remunera- tórias da categoria).
  Ora, os serviços estão a utilizar essa fase do procedimento para, nos concursos mistos (para celebração de contratos por tempo indeterminado)15, afastar, indevidamente, os candidatos melhor classificados - os candidatos que já possuem uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado.
  Como? Apresentam propostas de adesão com a posição remuneratoria inicial.

3. Eficácia 

O critério da eficácia levanta a questão do êxito ou do fracasso da legislação - se os objectivos do legislador foram, ou não, alcançados. 

No caso em análise (concurso de pessoal), pode dizer-se que o legislador visou dois objectivos principais: “que sejam colocadas as pessoas certas nos lugares certos” (primeiro); através de um procedimento “simplificado e urgente" (segundo). 

O primeiro objectivo não é afirmado, expressamente, na lei. E não era necessário. Na verdade, esse é o principal objectivo de qualquer procedimento de recrutamento e selecção - é essa a finalidade última do procedimento. Pergunta-se: e esse objectivo está, ou não, a ser alcançado? Não existem elementos que permitam responder a essa questão. Uma resposta cabal, consistente, exigiria um profundo e moroso trabalho de avaliação - e esse trabalho nunca foi realizado. Apesar disso, pode dizer-se que não se vislumbram indícios de alterações significativas. Hipótese: ao que parece, o novo procedimento não é, nesse ponto, mais eficaz do que os anteriores. 

Já o segundo objectivo é assumido, expressamente, pelo legislador: “O procedimento concursal ésimplificado e urgente (...) ” (n.° 1 do artigo 54.° da Lei n.° 12-A/2008). E será que é assim? O procedimento concursal é, de facto, simplificado e urgente? A resposta é, aqui, muito mais fácil - o procedimento não é nem “simplificado”, nem “urgente": 

• a) O procedimento é extraordinariamente complexo (bem mais complexo do que os anteriores).
  - Como referido, em rigor, deveria ser aberto sempre (primeiro) um concurso interno; seguido, sendo caso disso, de um concurso externo (artigo 6.° da Lei n.° 12-A/2008).
  Em vez disso, os serviços estão a abrir o “dois em um”, com várias “universalidades" de candidatos (a quem são aplicados diferentes métodos de selecção) - esta realidade é de uma complexidade impressionante.16
  - Para além disso, e tendo como referência o anterior concurso para os quadros da Administração (o mais complexo), pode dizer-se que o procedimento não só não foi simplificado, como até ganhou novas fases (e uma maior carga formal) - ex: n.° 1 do artigo 33.° da Portaria n.° 83-A/2009.
• b) E é também bastante moroso (mais moroso do que os anteriores).
  - Na celebração de contratos por tempo determinado ou determinável isso é particularmente evidente - substituiu-se um procedimento célere (que podia concluir-se em duas/três semanas) por um procedimento longo e complexo (que dificilmente será concluído em menos de quatro/cinco meses).
  Nos restantes casos, a maior morosidade decorre, fundamentalmente, da (maior) complexidade e da obrigatoriedade de aplicação de métodos com recurso a entidades especializadas, por vezes externas.

4. Eficiência 

No plano da eficiência, comparam-se os meios investidos com os resultados obtidos, os custos com os benefícios. Nesta perspectiva, o novo procedimento encerra algumas opções, no mínimo, questionáveis:  

• a) A definição de uma tramitação comum para todos os concursos (para constituição de relações jurídicas por tempo indeterminado e para celebração de contratos por tempo determinado ou determinável). Trata-se de realidades distintas que justificavam, por isso, procedimentos distintos.
• b) A definição de uma mesma metodologia de divulgação das necessidades para todos os procedimentos concursais (rígida, complexa e, sobretudo, muito dispendiosa).
  Para os concursos internos, a regra, tal metodologia é, manifestamente, exagerada (e injustificada).
  E o mesmo acontece com os concursos para celebração de contratos por tempo determinado ou determinável.
• c) A obrigatoriedade de utilização da avaliação psicológica nos procedimentos para constituição de relações jurídicas por tempo indeterminado.
  Como muito bem sublinha Ana Maria Pires (1993: 55), “obtidas as informações acerca do cargo”, devem escolher-se os métodos de selecção mais adequados “a cada caso concreto”X1 . Nas organizações privadas (mesmo nas que mais investem neste campo), a avaliação psicológica não é utilizada sempre, em todos os casos. E não o é, desde logo, porque é um método particularmente dispendioso18.
  Ora, devia ser assim, também, na Administração (método facultativo). Duas notas mais sobre os custos desta opção:
  -Custos directos:
  Note-se que, se forem abertos por ano, em Portugal, 5.000 processos (com 30 provas cada), isso implicará, face à tabela de preços da Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, só em custos directos, mais de 22 milhões de euros.
  -Custos indirectos: Mas o problema não são apenas os custos directos. Importa considerar ainda, designadamente, os custos com as deslocações dos candidatos a Lisboa (à DGAEP)19; e os custos associados a uma maior morosidade do procedimento,
• d) A instituição de dois diferentes tipos de entrevista - a entrevista de avaliação de competências (a realizar por técnicos de gestão de recursos humanos “com formação adequada ”); e a entrevista profissional de selecção (a realizar pelo júri).
  Pergunta-se: os métodos de selecção não visam, todos eles, avaliar aptidões e competências?
  A distinção em causa é, pois, totalmente artificial (e injustificada)
  - na prática, existem duas entrevistas de avaliação de competências (embora aplicadas por sujeitos diferentes).

Dir-se-á, no entanto, e agora em sentido contrário, que a possibilidade de constituição de reservas de recrutamento em entidade centralizada implica, ou poderá implicar, significativos ganhos de eficiência. Tal não é, todavia, claro. Apesar de não haver ainda uma experiência concreta para apreciar, a verdade é que essa figura (do recrutamento por entidade centralizada) dificilmente dará resposta à maior parte das necessidades dos serviços - é que o concurso, em princípio, será aberto para determinado posto de trabalho e não para uma categoria. Ora, ao contrário do que se passa com as categorias, que são limitadas, o número de postos de trabalho, possíveis, é muito alargado. 

Para além disso, esta opção suscita ainda outras reservas. Um exemplo: poderá, ou não, conduzir, a prazo, a uma certa “normalização” dos trabalhadores públicos? 

Conclusão 

Como defendia Pierre Sadran, já em 1972, na sua tese de doutoramento (1972: 54), o concurso de pessoal deve, por um lado, assegurar uma “conciliação”, tão perfeita quanto possível, entre princípios mais ou menos antagónicos (eficiência e equidade); e deve, também, procurar satisfazer simultaneamente o interesse; geral (seleccionar os mais qualificados) e o interesse particular dos candidatos (o de serem avaliados com isenção/ /imparcialidade). 

Ora, o novo procedimento concursal não cumpre tal equilíbrio. O procedimento é demasiado complexo. E muito moroso. E é pouco eficiente. 

Mais: é, no plano da legística formal, muito deficiente; tomando-se, em muitos aspectos, ininteligível, ou quase. E comporta opções/soluções que estão a “abrir caminho” ao incumprimento da lei. 

Esta realidade tem, naturalmente, consequências. A instrução do processo, nos serviços, tem custos muito elevados, excessivamente elevados. Para além disso, os processos têm, em muitos casos, problemas formais (desconformidade com a lei); e muitos (demasiados) acabarão, consequentemente, em tribunal. E este “destino final” comporta, também ele, uma factura pesada, financeiramente e não só. Por outro lado, sente-se que se pretende retirar poder aos serviços (com a preferência pelas reservas de recrutamento em entidade centralizada); e retirar poder aos júris (com a introdução de métodos, obrigatórios, a aplicar por entidades especializadas). E este é também um caminho, no mínimo, questionável.

Por tudo isto, esta é uma das áreas da Reforma da Administração Pública, (ainda) em curso20, a exigir rápida reflexão (para não dizer reforma).

Sérgio Pratas
Mestre em Administração e Políticas Públicas Assessor Jurídico da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos