RAL Online maio 26, 2011 - 697 Views

A ineligibilidade do insolvente para os órgãos das autarquias locais

1. O problema

A pergunta que constitui título deste breve texto foi feita há nove anos, aquando do comentário público ao Anteprojecto do Código da Insolvência e da Recuperação das Empresas (CIRE).

Já então causava alguma estranheza a norma do art°. 6.°, n.° 2, al. a), da Lei Orgânica n.° 1/2001, de 14 de Agosto (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais), que dispõe sobre a ineligibilidade para os órgãos das autarquias locais dos “falidos e insolventes, salvo se reabilitados”.

Na altura, a propósito da referida ineligibilidade, escreveu-se o seguinte: “Faz sentido mantê-la, sabendo que as restrições aos direitos políticos têm uma função eminentemente sancionatória? Por outro lado, se for de mantê-la, não se justifica estendê-la aos outros cargos públicos? Recorde-se que todas as normas com limitações à capacidade eleitoral activa dos condenados a prisão por crime doloso foram declaradas inconstitucionais pelo Acórdão n.° 748/93, do Tribunal Constitucional, de 23 de Dezembro, o que provocou a decadência automática das respectivas limitações à capacidade passiva (implicitamente contidas nas normas por força do princípio “não é elegível quem não é eleitor”). Criou-se aqui um vazio legislativo. Terá isto sido mesmo intencional? E não será urgente a adaptação desta e de outras normas às alterações ocorridas há tempo no “direito da insolvência” (por exemplo, o fim do processo de insolvência para não comerciantes) e a todas que estão por vir (por exemplo, a instituição do processo único de insolvência e o desaparecimento da “reabilitação” no Projecto)?”

O problema punha-se, assim, a dois níveis: o da desconformidade da norma com o regime da insolvência vigente mas, acima de tudo, o da incoerência do sistema jurídico. Tantos anos passados, o problema continua a pôr-se, exactamente nos mesmos termos.

1. A ratio legis

Tudo indica que o propósito original da norma do art.° 6.°, n.° 2, al. a), da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais fosse o de evitar que sujeitos que já deram provas de não administrar bem o seu próprio património pudessem vir a administrar o património público.  

Sob o ponto de vista dos seus pressupostos ou fundamentos, a norma não está distante de outras, ainda hoje vigentes, do Código Civil (CC), que estabelecem a impossibilidade de os falidos ou insolventes serem administradores de bens de certas pessoas - mais precisamente, a impossibilidade de os falidos ou insolventes serem nomeados tutores para efeitos de administração de bens do menor e do interdito e curadores para efeitos de administração de bens do inabilitado [cfr. art.os 1933.°, n.° 2, a contrario, 139.° e 156.° do CC] ou de qualquer forma designados administradores de bens do menor ou do interdito [cfr. art.os 1970.o, al. a), e 139.o do CC].3

Simplificadamente, o raciocínio é o seguinte: se o insolvente administrou mal os seus próprios bens, ele não tem, por maioria de razão, condições para administrar os bens dos outros (existe um fundado receio de que ele estenda o comportamento revelado na administração de bens próprios a outras situações) 

Tais normas denunciam a sobrevivência de uma certa visão do falido ou insolvente, sendo tributárias da velha concepção de insolvência como um estado de “menoridade civil”, uma espécie de capitis deminutio, 4 É, aliás, paradigmático que o falido ou insolvente apareça, nalgumas das normas, expressamente associado ao incapaz e, mais especificamente, ao pródigo.

A propósito de algumas delas (e de outras normas do tipo6 ), afirmou- se, mais uma e outra vez, a estranheza: “[é] possível que a aplicação, ainda hoje, destas disposições cause, num primeiro momento, certa perplexidade — sobretudo a que restringe a capacidade eleitoral do insolvente — e, em relação a algumas delas, pode perguntar-se se a sua aplicação é mesmo intencional. O certo é que todas elas se aplicam ainda hoje e esse facto não pode deixar de ser interpretado como um sinal claro da sobrevivência daquela concepção”.7  

Mas a verdade é que, nalguns casos, as normas estão afectadas nos seus pressupostos ou fundamentos, tendo-se tomado desnecessárias por desaparecimento de um dos seus presumíveis fins (a protecção de terceiros). É que hoje, se ainda for possível encontrar um ou outro caso em que a insolvência radica, de facto, na incapacidade natural do devedor para a administração de bens (incapacidade para reger convenientemente o seu património), a verdade é que esta não é a situação mais comum. Na maior parte dos casos, a insolvência deve-se a razões diferentes, sendo por demais evidente que é possível a queda em insolvência por mero efeito da conjuntura económica.

2. A incoerência do sistema jurídico 

Especificamente quanto à perda de capacidade eleitoral determinada na norma do art.° 6.°, n.° 2, al. a), da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais acresce a todas as objecções apontadas uin elemento que atribui especial gravidade à situação. É que ela não é uma mera restrição à capacidade patrimonial (nem se encontra justificada pela necessidade de tutela de certos terceiros - aqueles cuja incapacidade é obrigatoriamente suprida por representante legal). Ela configura uma restrição a direitos fundamentais. Enquanto tal, ela tem de respeitar os limites constitucionais impostos às restrições do tipo.

Até 1993, também as normas do art.° 3.°, al. c), do DL n.° 319-A/79, de 3 de Maio (Lei Eleitoral do Presidente da República), do art.° 2.°, n.° 1, al. c), da Lei n.° 14/79, de 16 de Maio (Lei Eleitoral para a Assembleia da República), do art.° 2.°, al. c), do DL n.° 267/80, de 8 de Agosto (Lei Eleitoral da Assembleia Legislativa Regional dos Açores) e do art.° 3.°, al. c), do DL n.° 701-B/76, de 29 de Setembro (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais), estabeleciam restrições à capacidade eleitoral dos “definitivamente condenados a pena de prisão por crime doloso [infaman- te], enquanto não hajam expiado a respectiva pena”. 

O certo é que o Acórdão n.° 748/93 do Tribunal Constitucional, de 23 de Dezembro, veio declarar a inconstitucionalidade de todas as normas geradoras de “incapacidade eleitoral activa dos definitivamente condenados a pena de prisão por crime doloso (ou por crime doloso infamante) enquanto não hajam expiado a respectiva pena”. Invocou-se a violação do art.° 30.°, n.° 4, da Constituição da República Portuguesa, que dispõe que “|n]enhuma pena envolve como efeito necessário restrições aos direitos civis, profissionais ou políticos”. 8

A decisão provocou a decadência automática das limitações à capacidade eleitoral passiva, implicitamente contidas nelas por força do princípio “não é elegível quem não é eleitor”.

Neste contexto, a perda de capacidade eleitoral passiva dos “falidos e insolventes, salvo se reabilitados” para os órgãos das autarquias locais, reproduzida, em momento sucessivo, no art.° 6.°, n.° 2, al. a), da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais,9 parece estranha.

É verdade que, atendendo a tudo o que se disse atrás sobre a ratio legis da norma, talvez não seja possível configurar a ineligibilidade dos falidos ou insolventes para os órgãos das autarquias locais como “pena” em sentido próprio. Ela será, quanto muito, uma espécie de “pena civil”.10 Ficaria dificultada, por isso, a invocação do art.° 30.°, n.ü 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP). 

E todavia, não pode deixar de se notar o absurdo da situação: se a produção automática do efeito quando o sujeito comete um crime doloso (ou crime doloso infamante) é contrária aos princípios e às regras constitucionais, como poderia deixar de o ser no caso quando o sujeito é simplesmente declarado falido ou insolvente? Terá de o ser também, e por maioria de razão, uma vez que estão em causa, na sua grande maioria, casos em que o sujeito não praticou sequer acto doloso.

Como comprova o regime da insolvência culposa contido no CIRE, nem efeitos mais leves, designadamente as restrições à capacidade patrimonial,11 são efeitos necessários da mera declaração de insolvência. São, pelo contrário, efeitos eventuais,12 dependendo da culpa qualificada (culpa grave ou dolo) do sujeito - de uma decisão judicial que a declare [cfr. art.os 186.°, n.° 1, e 189.°, n.° 2, al. a), do CIRE].13  

Na lei fundamental portuguesa, mais precisamente no art.° 50.°, n.° 3, dispõe-se que “[n]o acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos”. Tudo indicando que a ineligibilidade dos “falidos ou insolventes” para os órgãos das autarquias locais não é necessária - e nem adequada nem proporcional - para garantir nem um nem outro dos fins, parece evidente a desconformidade da norma com o art.° 50.°, n.° 3, conjugado com o art. 18.°, n.° 2, da CRP.14

3. A obsolescência da norma face ao regime da insolvência em vigor  

É visível ainda o desajustamento dos nomine iuris usados na norm£ ao regime da insolvência, tanto relativamente ao Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e de Falência (CPEREF) - perante o qual deixou de se distinguir entre falidos e insolventes -, como, maií tarde, ao CIRE - que eliminou o instituto da reabilitação. Infelizmente esta não é uma crítica que se dirija exclusivamente a esta restrição; abran ge muitas outras normas, nomeadamente as referidas normas do CC, qu< nunca foram adaptadas às sucessivas alterações que a disciplina da insol vência sofreu ao longo dos tempos.15

O problema é que a desarticulação apontada em segundo lugar não se circunscreve ao plano verbal; tem outras consequências, pondo em causa a própria vigência da norma. Perante o desaparecimento da reabilitação cabe perguntar: como cessam, então, os efeitos da declaração de insolvência?16  

Para responder há que recuperar a distinção dos efeitos necessários dos efeitos eventuais da insolvência. Os primeiros são aqueles cuja produção não depende senão da prolação da sentença que declara a insolvência. Os segundos são aqueles cuja produção depende, para além da declaração judicial de insolvência, da verificação, em concreto, de outras condições.17

A maioria dos efeitos necessários tem carácter instrumental ao processo de insolvência, ou seja, é determinada por interesses que se relacionam com os fins do processo de insolvência. Incluem-se neste grupo a privação dos poderes de administração e disposição dos bens integrantes da massa insolvente (cfr. art.° 81.° do CIRE), os deveres de apresentação no tribunal e de colaboração com os órgãos da insolvência (cfr. art.° 83.° do CIRE), o dever de respeitar a residência fixada na sentença [cfr. art.° 36.°, al. c), do CIRE], o dever de entrega imediata de documentos relevantes para o processo [cfr. art.0 36.°, al. f ) , do CIRE]. 

Os efeitos instrumentais cessam, em geral, com o encerramento do processo, sendo compreensível, dado o seu carácter, que se mantenham durante o seu curso e que cessem automaticamente aquando do seu encerramento.18 19

Mas há efeitos necessários que não têm aquele nexo de instrumen- talidade com o processo de insolvência. Integram-se aqui, entre outros, justamente, as limitações à capacidade eleitoral, que, não obstante se produzirem por força da mera declaração de insolvência, não são justificadas por nenhum interesse no bom curso do processo nem de alguma forma contribuem para a realização dos seus fins. E quanto a estes, como se processa a sua cessação?  

Se a norma que os consagra não fizer depender o seu fim de nenhuma condição, é lógico que o efeito se produza enquanto se mantiver a hipótese da norma, ou seja, enquanto o sujeito for insolvente. Os efeitos cessam, portanto, com o fim do “estado de insolvente”, ou seja, cessam, também eles, com o registo da sentença que declara o encerramento do processo. Se, pelo contrário, a norma que os consagra fizer depender o seu fim de certa condição, os efeitos cessam com a verificação da condição.

O problema é quando a norma faz depender a cessação da ocorrência da reabilitação. Antes da entrada em vigor do CIRE, não havia qualquer dúvida: os efeitos cessavam quando o juiz decretasse a reabilitação do falido, nos termos do art.° 239.° do CPEREF. Tendo desaparecido, com o CIRE, o instituto da reabilitação, desapareceu a condição apta a pôr fim à restrição à capacidade eleitoral do insolvente. Se a restrição já era excessiva qualquer que fosse a sua duração no tempo, aparece agora como uma restrição intolerável, porque eterna. Como poderia admitir-se o princípio “uma vez insolvente, para sempre ineligível”?20  

Propende-se, assim, para a conclusão de que a norma foi (tacitamente) revogada, nos termos do art.° 7.°, n.° 2, do CC: por incompatibilidade entre o regime do CIRE, que pôs fim ao instituto da reabilitação, e o regime da ineligibilidade dos insolventes para os órgãos das autarquias locais, que não o dispensa.21

4. Conclusões 

Com a entrada em vigor do CIRE, tendo-se modificado o quadro normativo em que assentava o efeito da ineligibilidade (tendo-se extinguido um regime do qual dependia a produção do efeito da ineligibilidade), não pode deixar de se concluir que houve uma revogação tácita da norma do art.° 6.°, n.° 2, al. a ) , da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais

Mesmo que assim não se entendesse, seria legítimo invocar a inconstitucionalidade da norma, com fundamento em violação do art.° 50.°, n.° 3, conjugado com o art.° 18.°, n.° 2, da CRP.  

Catarina Serra
Professora da Escola de Direito da Universidade do Minho

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