RAL Online maio 26, 2011 - 673 Views

Contratação Colectiva na Administração Pública

1. INTRODUÇÃO 

O estatuto profissional dos agentes do Estado continua a ser matéria que encerra uma expressiva complexidade, desde logo por compreender dois elementos cuja harmonização envolve vários obstáculos: por um lado, a subordinação funcional do trabalhador ã prossecução do interesse público; por outro, a natureza salarial do vínculo estabelecido entre o particular e a Administração. Estes dois aspectos constituem as vertentes essenciais que condicionam teórica e dogmaticamente a definição da natureza do emprego público (Francisco Liberal Fernandes, 1995: 113) 

Pode dizer-se também que, apesar de integrar tradicionalmente o âmbito do Direito Administrativo, o emprego público passou a ocupar, e cada vez mais, a atenção dos juslaboralistas, especialmente a partir do momento em que se estenderam os direitos fundamentais dos trabalhadores aos agentes da Administração (com a Constituição de 1976). A distância que separava habitualmente as duas relações tem, pois, vindo a reduzir-se; hoje podem encontrar-se em ambos os sectores institutos originários de cada um. Assim acontece, por exemplo, com a liberdade sindical, a contratação colectiva e o direito à greve que, previstos inicialmente no âmbito do contrato de trabalho, acabaram por vir a integrar, também, o do sector administrativo; ou com a estabilidade no emprego, as pensões, a reforma e outras garantias institucionais que, nascidas no seio da função pública, foram alargadas às relações privadas de trabalho (Francisco Liberal Fernandes, 1995: 109, nota n.° 335). 

O que acaba de ser dito não invalida, todavia, o reconhecimento de que o emprego público conserva características específicas, pelo que continua a não ser subsumivel a um esquema puramente “contratual” (ou privado). Aimportação de institutos do Direito do Trabalho exige, pois, sempre, uma reflexão autónoma (uma análise quanto à sua integração num ambiente próprio, distinto do originário). E exigirá, nalguns casos, a sua adaptação ao novo ambiente; noutros a eventual incorporação de restrições (para os agentes da Administração); noutros ainda, mais raros, a sua transformação ou transfiguração.

A contratação colectiva foi um dos últimos institutos do Direito do Trabalho a ser absorvido pelo Direito da Função Pública. Tal só veio a ocorrer, em toda a sua extensão, com a profunda reforma iniciada com a Lei n.° 12- A/2008, de 27 de Fevereiro (adiante também designada LVCR).(2) Trata-se de um instituto profundamente estudado no âmbito do Direito do Trabalho e, também, da Sociologia; fruto de um longo período de aplicação (ao nível das empresas), de experimentação, de regulação. No âmbito do sector público, e do Direito da Função Pública, a situação é bem diferente. Só agora começaram a ser celebrados os primeiros acordos colectivos de trabalho (o primeiro foi celebrado em Setembro de 2009); e não se conhece nenhum estudo sobre a matéria.  

Uma coisa salta, no entanto, desde já, à vista. A contratação colectiva conduz a que, dentro de uma mesma entidade empregadora pública, possam ser aplicáveis, a trabalhadores com o mesmo vínculo (e funções), regimes diferentes, por haver dois ou mais acordos colectivos subscritos por dois ou mais sindicatos. Esta situação tem vindo a suscitar alguma apreensão (sobretudo por parte dos dirigentes com responsabilidades ao nível dos Recursos Humanos); e, também, alguma revolta e contestação por parte dos sindicatos e trabalhadores. 

Ora, o presente estudo visa reflectir, precisamente, sobre a integração da contratação colectiva no âmbito da função pública. Pretende-se:  

  • a) Apresentar, em traços largos, o regime da contratação colectiva na Administração Pública. Serão identificados os vários instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho; as matérias objecto de acordo colectivo de trabalho; e será analisado o processo de negociação.
  • b) Pretende-se, em segundo lugar, reflectir sobre a sua aplicação, em concreto, no ambiente próprio da função pública. Neste âmbito, procurar-se-á concentrar esforços em duas questões fundamentais: a análise do princípio da filiação (e suas consequências); e a questão da uniformização da regulamentação colectiva.

Cada um desses tópicos será tratado e apresentado sucessivamente, nos pontos 2 e 3 do presente trabalho. No final serão destacadas as principais conclusões a que se chegou (ponto 4).

2. A CONTRATAÇÃO COLECTIVA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA  

2.1. As fontes normativas do contrato 

ALei n.° 12-A/2008 (LVCR) prevê, expressamente, que possam existir (ou coexistir) três diferentes modalidades de relação jurídica de emprego público: a nomeação (artigos 9.° e 10.° a 19.°); o contrato de trabalho em funções públicas (artigos 9.° e 20.° a 22.°); e a comissão de serviço (artigos 9.°, 23.° e 24.°). Neste novo quadro, o contrato passou a ser a regra, como vínculo (dirigido à esmagadora maioria dos trabalhadores com relação jurídica de emprego público); a nomeação e a comissão de serviço só poderão ser constituídas nos casos expressamente previstos na lei (cfr. artigos 9.°/4 e 10.

O artigo 81.° da LVCR enumera, de forma exaustiva, as fontes normativas do contrato de trabalho em funções públicas.<4) E refere, expressamente, que são “fonte normativa, nas matérias que, face ao disposto na lei, possam regular, os acordos colectivos de trabalho ” (n.° 2 do artigo 81,°). O RCTFP refere-se, a propósito, e mais rigorosamente, a instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho: “O contrato de trabalho em funções públicas, abreviadamente designado por contrato, está sujeito, em especial, aos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho, nos termos do n.° 2 do artigo 81° da Lei n.° 12-AJ2008, de 27 de Fevereiro” (artigo 1.°).

Como se sublinha no n.° 1 do artigo 2° do RCTFP, os instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho podem ser negociais ou não negociais.

Os instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho negociais são

  • a) O ACORDO COLECTIVO DE TRABALHO Os acordos colectivos de trabalho (o instrumento de regulamentação colectiva mais importante) podem ser: - Acordos colectivos de carreira - acordos aplicáveis a uma carreira ou a um conjunto de carreiras, independentemente dos órgãos ou serviços onde os trabalhadores nelas integrados exerçam funções; ou - Acordos colectivos de entidade empregadora pública - acordos aplicáveis a uma entidade empregadora pública, com ou sem personalidade jurídica (n.° 3 do artigo 2.° do RCTFP). Para um maior desenvolvimento, ver artigos 346.° e seguintes do RCTFP.
  • b) O ACORDO DE ADESÃO Determina o n.° 1 do artigo 370.° do RCTFP que as associações sindicais e, no caso de acordos colectivos de entidade empregadora pública, as entidades empregadoras públicas, podem “aderir a acordos colectivos de trabalho ou decisões arbitrais em vigor”. Para um maior desenvolvimento, ver n.os 2, 3 e 4 do artigo 370.° do RCTFP.
  • c) A DECISÃO DE ARBITRAGEM VOLUNTÃRIA A todo o tempo as partes podem, também, acordar em submeter a arbitragem as questões laborais que resultem, nomeadamente, da interpretação, integração, celebração ou revisão de um acordo colectivo de trabalho (artigo 371.° do RCTFP). Para um maior desenvolvimento, ver artigos 372.° e seguintes do RCTFP. Os instrumentos de regulamentação colectiva não negociais são:
  • a) O REGULAMENTO DE EXTENSÃO O âmbito de aplicação definido nos acordos colectivos de trabalho ou decisões arbitrais pode ser estendido, após a sua entrada em vigor, por regulamentos de extensão. Para um maior desenvolvimento, ver artigos 379.° e seguintes do RCTFP.
  • b)A DECISÃO DE ARBITRAGEM NECESSÁRIA A arbitragem necessária é accionada mediante comunicação fundamentada de qualquer das partes à parte que se lhe contrapõe na negociação do acordo colectivo de trabalho e à Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público (n.° 1 do artigo 374.° do RCTFP). Para um maior desenvolvimento, ver artigos 374.° e seguintes do RCTFP.

2.2. Matérias objecto de acordo colectivo de trabalho

Podem ser objecto de acordo colectivo de carreira, em geral, todas as matérias reguladas no RCTFP, desde que das suas normas não resulte o contrário e que o acordo estabeleça condições mais favoráveis para o trabalhador (n.° 1 do artigo 4.° do RCTFP).

Apesar de ser esse o princípio, a lei identifica, expressamente, várias matérias que podem ser objecto de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho: 

  • - Ausências interpoladas ao trabalho no âmbito de licença parental complementar para assistência a filho ou adoptado com idade não superior a seis anos [alínea d) do n.° 1 do artigo 51.° do Código do Trabalho];
  • - Medidas de protecção do trabalhador com capacidade de trabalho reduzida e com deficiência ou doença crónica (artigos 44.° e 51.° do RCTFP, respectivamente);
  • - Redução do período experimental (n.° 1 do artigo 78.° do RCTFP);
  • - A elaboração de regulamento interno sobre determinadas matérias pode ser tomada obrigatória por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho (n.° 4 do artigo 115.° do RCTFP);
  • - Interrupções de trabalho compreendidas no tempo de trabalho [alínea a) do artigo 118.° do RCTFP);
  • - Limites máximos do período normal de trabalho diário - trabalhadores que prestem trabalho exclusivamente nos dias de descanso semanal (n.° 4 do artigo 126.° do RCTFP);
  • - Adaptabilidade - definição do período normal de trabalho em termos médios (n.° 1 do artigo 127.° do RCTFP);
  • - Fixação e alteração do período de referência para apuramento da duração média do trabalho (n.(,s 1 e 4 do artigo 128.° do RCTFP);
  • - Acréscimo e redução dos limites do período normal de trabalho (n.“s 2 e 3 do artigo 129.° e n.° 1 do artigo 130.° do RCTFP);
  • - Duração média do trabalho (n.° 1 do artigo 131.° do RCTFP);
  • - Redução ou dispensa de intervalo de descanso (n.° 1 do artigo 137.° do RCTFP);
  • - Descanso diário (n.° 4 do artigo 138.° do RCTFP);
  • - Isenção de horário de trabalho (n.° 2 do artigo 139.° e n.° 3 do artigo 140.° do RCTFP);
  • - Trabalho a tempo parcial - período de referência (n.° 3 do artigo 142.° do RCTFP);
  • - Preferência na admissão ao trabalho a tempo parcial (artigo 144.° do RCTFP);
  • - Indicação do período normal de trabalho e sua duração máxima, no trabalho a tempo parcial (n.° 2 do artigo 145.° do RCTFP);
  • - Condições de trabalho a tempo parcial (n.os 1 a 3 do artigo 146.° do RCTFP);
  • - Alteração da duração do trabalho a tempo parcial (n.° 5 do artigo 147.° do RCTFP);
  • - Estabelecimento do período de trabalho nocturno (n.° 2 do artigo 153.° e artigo 154.° do RCTFP);
  • - Duração do período normal de trabalho diário do trabalhador nocturno [n.° 1 e alínea b) do n.° 5 do artigo 155.° do RCTFP];
  • - Limite anual de horas de trabalho extraordinário (n.° 3 do artigo 161.° do RCTFP);
  • - Limite anual de horas de trabalho extraordinário de trabalhador a tempo parcial (n.° 2 do artigo 162.° do RCTFP);
  • - Descanso compensatório no âmbito da duração do descanso semanal obrigatório [alínea c) do n.° 3 do artigo 167.° do RCTFP];
  • - Aumento da duração do período de férias, no quadro de sistemas de recompensa do desempenho (n.° 4 do artigo 173.° do RCTFP);
  • - Marcação do período de férias (n.° 3 do artigo 176.° do RCTFP);
  • - Retoma da prestação de trabalho, findo o acordo de teletrabalho (n.° 4 do artigo 196.° do RCTFP);
  • - Isenção de horário e fixação do respectivo suplemento remuneratório (n.° 1 do artigo 209.° do RCTFP);
  • - Acréscimo remuneratório decorrente de trabalho nocturno (n. os 2 e 3 do artigo 210.° do RCTFP);
  • - Acréscimo remuneratório decorrente de trabalho por turnos (n.° 3 do artigo 211.° do RCTFP);
  • - Acréscimo remuneratório decorrente de trabalho extraordinário (n.° 4 do artigo 212.° do RCTFP);
  • - Concessão de licenças sem remuneração (n.° 2 do artigo 234.° do RCTFP);
  • - Cessação do contrato - regulação de critérios de definição de indemnizações, prazos de procedimento e de aviso prévio (n.us 2 e 3 do artigo 247.° do RCTFP);
  • - Cálculo da indemnização por despedimento ilícito de representante sindical (n.° 5 do artigo 294.° do RCTFP);
  • - Sistema de cobrança e entrega de quotas sindicais [n.° 2 e alínea a) do n.° 3 do artigo 328.° do RCTFP];
  • - Direito dos delegados sindicais à informação e consulta (n.° 2 do artigo 337.° do RCTFP);
  • - Definição dos serviços mínimos (n.° 1 do artigo 400.° do RCTFP)

E são as seguintes as matérias excluídas do âmbito dos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho:

  • - Exclusão do período experimental (n.° 2 do artigo 78.° do RCTFP);
  • - Pagamento de indemnização na denúncia no período experimental (n.° 3 do artigo 78.° do RCTFP);
  • - Pressupostos do contrato a termo resolutivo (n.° 1 do artigo 92.° do RCTFP);
  • - Impossibilidade de conversão do contrato a termo resolutivo em contrato por tempo indeterminado (artigo 92.° do RCTFP);
  • - Pacto de não concorrência - “São nulas as cláusulas dos contratos e de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho que, por qualquer forma, possam prejudicar o exercício da liberdade de trabalho, após a cessação do contrato” (n.° 1 do artigo 108.° do RCTFP);
  • -Trabalho a tempo parcial - “A liberdade de celebração de contratos a tempo parcial não pode ser excluída por aplicação de disposições constantes de instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho ” (artigo 143.° do RCTFP);
  • -Estabelecimento de feriados - “São nulas as disposições de contrato ou de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho que estabeleçam feriados diferentes dos indicados nos artigos anteriores" (artigo 170.° do RCTFP);
  • -Tipos de faltas e sua duração (artigo 186.° do RCTFP);
  • -Remunerações - “As disposições legais em matéria de remunerações não podem ser afastadas ou derrogadas por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho, salvo quando prevejam sistemas de recompensa do desempenho” (artigo 206.° do RCTFP);
  • -Regime de cessação do contrato, com excepção dos critérios de definição de indemnizações (cujos valores também podem ser regulados por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho dentro dos limites fixados no RCTFP), os prazos de procedimentos e os prazos de aviso prévio (n.° 1 do artigo 247.° do RCTFP).

Os acordos colectivos de entidade empregadora pública, na falta de um acordo colectivo de carreira que indique as matérias que por ele podem ser reguladas, apenas podem dispor sobre as matérias de duração e organização do tempo de trabalho, excluindo as respeitantes a suplementos remuneratórios, e de segurança, higiene e saúde no trabalho (n.° 2 do artigo 343.° do RCTFP). 

2.3. Negociação 

Têm legitimidade para celebrar acordos colectivos de trabalho as entidades previstas no artigo 347.° do RCTFP. 

A) Podem celebrar acordos colectivos de carreiras gerais:

      •  a) Pelas associações sindicais:
      • i) As confederações sindicais com assento na Comissão Permanente de Concertação Social;
      •  ii) As associações sindicais com um número de trabalhadores sindicalizados que corresponda a, pelo menos, 5% do número total de trabalhadores que exercem funções públicas;
      • iii) As associações sindicais que representem trabalhadores de todas as administrações públicas e, na administração do Estado, em todos os ministérios, desde que o número de trabalhadores sindicalizados corresponda a, pelo menos, 2,5% do número total de trabalhadores que exerçam funções públicas;
      • iv) As associações sindicais que apresentem uma única proposta de celebração ou de revisão de um acordo colectivo de trabalho e que, em conjunto, cumpram os critérios do ponto ii) ou do ponto iii), decorrendo, nesse caso, o processo negociai conjuntamente (n. os 1, 4 e 5 do artigo 347.° do RCTFP).

b) Pelas entidades empregadoras públicas:

- Os membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública (n.° 1 do artigo 347.° do RCTFP). 

Podem celebrar acordos colectivos de carreiras especiais:  

      • a) Pelas associações sindicais:
      • i) As confederações sindicais com assento na Comissão Permanente de Concertação Social;
      • ii) As associações sindicais que representem, pelo menos, 5% do número total de trabalhadores integrados na carreira especial em causa (n.° 2 do artigo 347.° do RCTFP).
      • b) Pelas entidades empregadoras públicas:
      • i) Os membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública; e 
      • ii) Os restantes membros do Governo interessados em função das carreiras objecto dos acordos (n.° 2 do artigo 347.° do RCTFP)

Podem celebrar acordos colectivos de entidade empregadora pública:

      • a) Pelas associações sindicais:
      • i) As confederações sindicais com assento na Comissão Permanente de Concertação Social;
      • ii) As restantes associações sindicais representativas dos respectivos
      • trabalhadores (n.° 3 do artigo 347.° do RCTFP).
      • b) Pela entidade empregadora pública:
      • -Os membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública e o que superintenda no órgão ou serviço, bem como a própria entidade empregadora pública (n.° 3 do artigo 347.° do RCTFP).

O processo de negociação inicia-se com a apresentação à outra parte da proposta de celebração ou de revisão de um acordo colectivo de trabalho. A proposta deve revestir a forma escrita e vir acompanhada de fundamentação suficiente (n.° 2 do artigo 351.° do RCTFP).<

A entidade destinatária da proposta deve responder, também de forma escrita e fundamentada, nos 30 dias seguintes à recepção da proposta, salvo se houver prazo convencionado ou prazo mais longo indicado pelo proponente; e a resposta deve exprimir “uma posição relativa a todas as cláusulas da proposta, aceitando, recusando ou contrapondo” (n.l,s 1 e 2 do artigo 352.° do RCTFP).

Após a fase de declarações preliminares, em que se lançam as bases e as balizas da discussão, inicia-se a negociação propriamente dita, isto é, a fase dos contactos directos entre os representantes das partes com vista à aproximação das posições inicialmente expressas. A lei não interfere na tramitação desta fase. Sublinha, apenas, que os representantes das partes no processo de negociação devem, oportunamente, fazer as necessárias consultas aos trabalhadores e às entidades empregadoras públicas interessadas (n.° 2 do artigo 354.° do RCTFP); e que cada uma das partes deve, na medida em que daí não resulte prejuízo para a defesa dos seus interesses, facultar à outra os elementos e informações que ela solicitar (n.° 3 do artigo 354.° do RCTFP).

A lei refere, ainda, que as partes devem respeitar, no processo de negociação, o princípio da boa fé, “nomeadamente respondendo com a máxima brevidade possível às propostas e contrapropostas, observando, caso exista, o protocolo negociai e fazendo-se representar em reuniões e contactos destinados à prevenção ou resolução de conflitos” (n.° 1 do artigo 354.° do RCTFP).

Se a negociação conduz à concretização de acordo sobre toda a matéria em debate, resta a outorga do texto acordado e a entrega do mesmo, para depósito, na Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público (n.° 1 do artigo 356.° do RCTFP).(10) Se, pelo contrário, toda ou parte daquela matéria permanecer controvertida, fica-se perante um “conflito colectivo potencial”- “ele pode converter-se em conflito declarado se surgirem comportamentos colectivos («formas de luta») destinados ao exercício da pressão directa de um dos interlocutores sobre o outro ” (António Monteiro Fernandes, 2006:772-773). No caso de não haver acordo, abre-se uma fase em que o confronto de posições pode originar o recurso aos processos de resolução pacífica de conflitos, que a lei prevê (artigos 383.° e seguintes do RCTFP): ou mesmo à utilização de formas de coação directa..

Sérgio Pratas
Assessor Jurídico da Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público
Mestre em Administração e Políticas Públicas

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